การใช้สิทธินัดหยุดงานกับบริการสาธารณะ

ที่มา ประชาไท

พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ

จากที่ผู้เขียนได้ติดตามข่าวสารเกี่ยวกับสหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจการรถไฟแห่งประเทศไทยได้ประท้วงด้วยการหยุดเดินรถไฟอันส่งผลให้ประชาชนในฐานะของผู้ใช้บริการทั่วไปได้รับความเดือดร้อน ผู้เขียนจึงอยากที่จะได้นำเสนอแนวคิดว่าด้วย “สิทธิการนัดหยุดงาน” ในมุมมองของต่างประเทศพร้อมทั้งเสนอแนะประเด็นที่น่าคบคิดโดยมุ่งเน้นในมิติของกฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายปกครองเป็นหลัก

แนวคิดว่าด้วยการนัดหยุดงานถือได้ว่าเป็นแนวคิดที่มีประวัติศาสตร์และวิวัฒนาการมาอย่างยาวนาน ในทางวิชาการแล้ว มีการถกเถียงกันอยู่พอสมควรไม่ว่าจะเป็นประเด็นที่ว่าการนัดหยุดงานถือเป็น “สิทธิ” (Right) หรือ “เสรีภาพ” (Freedom) (ซึ่งบทความนี้ผู้เขียนขอใช้คำว่า “สิทธิการนัดหยุดงาน”) และจะถือว่าเป็น “สิทธิมนษยชน” (Human Rights) หรือ “สิทธิขั้นพื้นฐาน” (Fundamental Rights) หรือไม่

บางประเทศได้ให้ความสำคัญกับสิทธิการนัดหยุดงานโดยได้ทำการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ อาทิเช่น ประเทศฝรั่งเศส (คำปรารภข้อที่ 7 ในรัฐธรรมนูญฉบับ ค.ศ. 1946) ประเทศอิตาลี (มาตรา 40) และประเทศแอฟริกาใต้ (มาตรา 23 (2)(c)) เป็นต้น ในบางประเทศอย่าง ประเทศเนเธอร์แลนด์ ประเทศเบลเยี่ยม แม้มิได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแต่ก็ได้ให้การรับรองผ่านคำพิพากษาของศาล ขณะที่บางประเทศ เช่น ประเทศเยอรมัน ประเทศอังกฤษ ซึ่งต่างก็มิได้มีบัญญัติว่าด้วยการนัดหยุดงานไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ก็มีการเทียบเคียงจากตัวบทบัญญัติและกฎหมายใกล้เคียงเพื่อการคุ้มครองในสิทธิข้างต้น

ประเทศฝรั่งเศสถือเป็นประเทศหนึ่งที่ “สิทธิการนัดหยุดงาน” หรือ “Right to strike” ค่อนข้างศักดิ์สิทธิ์โดยจะเห็นได้จากระบบสหภาพแรงงานที่มีความแข็งแกร่งมาก ส่วนหนึ่งสืบเนื่องมาจากการที่รัฐธรรมนูญฝรั่งเศสฉบับปี 1946 ได้บัญญัติรับรองสิทธินี้ไว้ในคำปรารภข้อที่ 7 และในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน (1958) ได้รับรองส่วนของคำปรารภข้างต้นไว้ในอรัมภบทอีกด้วย กล่าวคือ “การนัดหยุดงาน” ในฝรั่งเศสนั้นถือได้ว่าเป็นสิทธิที่ได้รับการรับรองและคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ (Constitutional Rights)

ตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญแล้ว สิทธิการนัดหยุดงานถือได้ว่าเป็นสิทธิประเภทสัมพัทธ์ (Relative Rights) หาใช่สิทธิประเภทสัมบูรณ์ (Absolute Rights) ไม่ กล่าวอีกนัยหนึ่ง เป็นสิทธิที่หากมีความจำเป็นอันถือเอาประโยชน์สาธารณะ (Public Interest) เป็นสำคัญ รัฐสามารถที่จะออกกฎหมายมาจำกัดการใช้สิทธิของประชาชนได้ แต่ทั้งนี้กฎหมายดังกล่าวจำต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาเท่านั้น ตัวอย่างของสิทธิแบบสัมพัทธ์ เช่น เสรีภาพการชุมนุม สิทธิในชีวิตและร่างกาย (การจับและการคุมขังบุคคล การค้นตัวบุคคล) ฯลฯ เป็นต้น
ในขณะที่สิทธิประเภทสัมบูรณ์นั้น รัฐไม่สามารถที่จะออกกฎหมายใดๆ มาจำกัดสิทธิได้ ตัวอย่างที่เห็นได้อย่างชัดเจนของสิทธิประเภทนี้คือ เสรีภาพในการนับถือศาสนาและสิทธิที่ไม่ต้องรับโทษทางอาญาย้อนหลัง (Ex Post Facto) เป็นต้น

ที่ผู้เขียนกล่าวว่าสิทธิการนัดหยุดงานเป็นสิทธิประเภทสัมพัทธ์สืบเนื่องมาจากการบัญญัติรับรองไว้ไม่ว่าจะในคำปรารภข้อที่ 7 ของรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสฉบับ 1946 ที่กล่าวไว้ว่า “สิทธิในการนัดหยุดงานอาจใช้ได้ภายในขอบเขตของรัฐบัญญัติที่กำหนดกฎเกณฑ์ในเรื่องนั้น” หรือจะเป็นกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม (ICESCRs) ที่ได้บัญญัติไว้ในข้อที่ 8 (d) โดยให้รัฐภาคี “รับรองสิทธิในการนัดหยุดงานหากปฏิบัติตามตัวบทกฎหมายของแต่ละประเทศ” ซึ่งความข้างต้นทั้งหมดสะท้อนให้เห็นว่ารัฐสามารถที่จะออกกฎหมายมาจำกัดสิทธิการนัดหยุดงานได้หากมีความจำเป็น

ทั้งนี้ เป็นการสอดคล้องกับการที่ศาลยุติธรรมแห่งยุโรป หรือ European Court of Justice (ECJ) และศาลสิทธิมนุษยชนแห่งสหภาพยุโรป (European Court of Human Rights) ได้เคยมีคำวินิจฉัยยืนยันไว้ในคดี Laval คดี Viking และคดี Enerji ตามลำดับว่า “สิทธิการนัดหยุดงานถือได้ว่าเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานภายใต้กฎหมายแห่งสหภาพยุโรป แต่ในขณะเดียวกันนั้นเราก็รับรู้ด้วยว่าสิทธิดังกล่าวนี้หาได้บริบูรณ์จนกระทั่งไม่สามารถจำกัดได้ไม่”

อนึ่ง การอนุญาตให้ฝ่ายบริหารสามารถออกกฎหมายมาเพื่อจำกัดสิทธิประเภทสัมพัทธ์อันรวมถึงสิทธิการนัดหยุดงานก็มิได้หมายความว่าจะออกกฎหมายอย่างไรก็ได้ หากแต่การออกตัวบทกฎหมายจำต้องอยู่บนหลักนิติรัฐ (Legal State) และระบอบประชาธิปไตยซึ่งต้องคำนึงทางด้านกระบวนการในการบัญญัติกฎหมายประการหนึ่ง และต้องคำนึงทางด้านเนื้อหา (Substantive Matter) ของกฎหมายอีกประการหนึ่ง กล่าวคือ ในแง่มุมของกระบวนการตรากฎหมายจำกัดสิทธิของประชาชน รัฐจำต้องให้รัฐสภาในฐานะของ “องค์กรตัวแทนของประชาชน” เป็นผู้ตราเท่านั้น ส่วนในแง่มุมเกี่ยวกับเนื้อหาของกฎหมายที่จะออกมาจำกัดสิทธินั้นจำต้องมีเนื้อหาที่ค่อนข้างชัดเจนว่าเมื่อใดที่จะให้รัฐสามารถเข้าไปล่วงล้ำในแดนแห่งสิทธิของประชาชนได้ อีกทั้งการเข้าไปล่วงล้ำในแดนแห่งสิทธิดังกล่าวจะต้องไม่เกินสมควรแก่เหตุในการรักษาไว้ซึ่งประโยชน์สาธารณะอีกด้วย

อย่างไรก็ตาม หากปรากฎว่าแม้ตัวบทกฎหมายที่ถูกตราขึ้นโดยรัฐสภายังคงมีเนื้อหาที่เข้ามาล่วงล้ำแดนแห่งสิทธิเสรีภาพของประชาชนมากจนเกินกว่าเหตุ รัฐธรรมนูญในฐานะกฎหมายสูงสุดของประเทศ (Supreme Law of the Land) ก็จะเป็นอีกกลไกในการป้องกันมิให้กฎหมายนั้นสามารถบังคับใช้ได้ ทั้งนี้ โดยผ่านคำวินิจฉัยของฝ่ายตุลาการ หากปราศจากกลไกในการควบคุมกฎหมายมิให้ขัดกับรัฐธรรมนูญทำนองนี้แล้ว ในบางครั้งรัฐสภาก็อาจจะออกกฎหมายมาไม่เพียงแต่ “จำกัด” สิทธิเสรีภาพของประชาชนมากเกินสมควรกว่าเหตุเท่านั้น หากแต่ออกมาเพื่อ “กำจัด” สิทธิเสรีภาพของประชาชนไป

สำหรับประเทศไทย สิทธิในการนัดหยุดงานมิได้มีการบัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญโดยประจักษ์ชัดเช่นเดียวกับประเทศฝรั่งเศส ประเทศอิตาลี และประเทศแอฟริกาใต้ แต่ก็มิได้หมายความว่าสิทธิดังกล่าวนี้จะถูกปฏิเสธการรับรองและคุ้มครอง ทั้งนี้เป็นไปตามที่ได้กล่าวมาแล้วในข้างต้นว่าสิทธิการนัดหยุดงานได้รับการยอมรับในระดับระหว่างประเทศว่าเป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน หรือสิทธิมนุษยชนเลยทีเดียว

กระนั้นก็ดี แม้ว่าสิทธิการนัดหยุดงานจะเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน แต่ก็มิได้หมายความว่าจะสามารถนัดหยุดงานเมื่อใดก็ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งแล้วหากเป็นการนัดหยุดงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ทำงานในภาคส่วนของการให้บริการสาธารณะ (Public Service) ที่มีความสำคัญและจำเป็น อาทิ ทางด้านการคมนาคมขนส่งต่างๆ เพราะการนัดหยุดงานย่อมของเจ้าหน้าที่จะส่งผลกระทบต่อประชาชนโดยทั่วไปในการใช้บริการสาธารณะ กล่าวอีกนัยหนึ่ง ปัจเจกชนมิอาจที่จะใช้สิทธิเสรีภาพของตนไปตามอำเภอใจไม่ หากแต่จำต้องตระหนักว่าตนเองนั้นอยู่ในสังคมอันประกอบไปด้วยบุคคลอื่น หากตนเองใช้สิทธิเสรีภาพของตนเองไปโดยไม่มีกำหนดกฎเกณฑ์ก็ย่อมจะกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่นซึ่งส่งผลต่อผลประโยชน์ส่วนรวมของมหาชน

กล่าวโดยสรุปแล้ว หากพิจารณาโดยเฉพาะอย่างยิ่งการใช้สิทธิเสรีภาพของเจ้าหน้าที่รัฐที่ให้บริการสาธารณะแล้ว ถ้ามีการใช้สิทธิเสรีภาพไปโดยมิได้ตระหนักถึงผลกระทบต่อผลประโยชน์มหาชนแล้ว ท้ายที่สุดก็จะนำพาประเทศไปสู่ปัญหามากมาย ทั้งนี้ นอกจากจะเป็นการไม่ชอบด้วยหลักการของกฎหมายรัฐธรรมนูญแล้วก็ยังเป็นการขัดต่อหลักการของกฎหมายปกครองว่าด้วย “บริการสาธารณะ” อีกด้วย

ตามหลักทั่วไปของกฎหมายปกครอง (ฝรั่งเศส) แล้ว บริการสาธารณะมีหลักการสำคัญอยู่ 3 ประการซึ่งเป็นที่รู้จักกันในนาม “หลักการของโรแลนด์” หรือ “Rolland Principles” อันได้แก่ หลักความต่อเนื่องของบริการสาธารณะ (Continuity) หลักความเปลี่ยนแปลงได้ของบริการสาธารณะตามความต้องการที่เปลี่ยนแปลงไปของสาธารณะ (Adaptability) และหลักความเสมอภาคสำหรับผู้ใช้บริการสาธารณะ (Equality)

อย่างไรก็ดี นอกจากหลักการทั้ง 3 ข้างต้นแล้ว อีกหลักการหนึ่งซึ่งโดยปกติแล้วจะมีการบัญญัติเสริมเพิ่มเติมเข้าไปในหลักการว่าด้วยบริการสาธารณะอยู่เสมอนั่นคือ หลักภววิสัย (Neutrality) หลักการดังกล่าวมีความหมายว่า เจ้าหน้าที่รัฐจำต้องดำรงตนอย่างเป็นกลางในการให้บริการสาธารณะ เช่น เจ้าหน้าที่รัฐต้องไม่เลือกให้บุคคลใดบุคคลหนึ่ง หรือกลุ่มบุคคลใดกลุ่มบุคคลหนี่งได้ประโยชน์จากบริการของตนเอง เป็นต้น

จากปรากฏการณ์ของการนัดหยุดงานในประเทศไทยที่เพิ่งเกิดขึ้นมาโดยสหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจการรถไฟแห่งประเทศไทยอันส่งผลให้รถไฟต้องหยุดวิ่งไปในเส้นทางภาคใต้ จะเห็นได้อย่างชัดเจนว่าเป็นการกระทำที่ส่งผลกระทบให้ “บริการสาธารณะซึ่งเป็นภาระกิจสำคัญของฝ่ายปกครอง” ต้องมีความขาดตกบกพร่องไป จากการพินิจพิเคราะห์ตามหลักกฎหมายปกครองว่าด้วยเรื่องบริการสาธารณะที่ได้นำกล่าวมาแล้วพอสังเขปในข้างต้น หลักความต่อเนื่อง (Continuity) ของบริการสาธารณะถือได้ว่าเป็นหลักการที่สำคัญที่สุดสำหรับบริการสาธารณะ เพราะหากบริการสาธารณะซึ่งมีความจำเป็นต้องหยุดชะงักไปก็จะส่งผลกระทบต่อผู้ใช้บริการโดยทั่วไปรวมไปถึงธุรกิจบางประเภทซึ่งจะเกิดผลเสียต่อภาคเศรษฐกิจของประเทศอันหลีกเลี่ยงมิได้

อย่างไรก็ตาม ไม่ใช่แต่เฉพาะประเทศไทยที่ต้องเผชิญกับผลกระทบของการนัดหยุดงานของเจ้าหน้าที่ฝ่ายรัฐในภาคการขนส่งสาธารณะ (Public Transports) ไปทั่วเยี่ยงปัจจุบัน หากแต่เกิดขึ้นในประเทศต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศฝรั่งเศสซึ่งเกิดขึ้นหลายต่อหลายครั้ง การณ์ดังกล่าวนำไปสู่คดีความต่างๆ บนชั้นศาล จนศาลปกครองและคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในประเทศฝรั่งเศสต่างก็ได้มีคำวินิจฉัยที่เป็นการยืนยันรับรองหลักความต่อเนื่องของบริการสาธารณะที่จำต้องมีไว้ ยกตัวอย่างเช่น ศาลปกครองสูงสุดในคดี Dehaene ได้ให้ความเห็นว่าทางภาครัฐจำต้องวางกฎในการจัดทำบริการสาธารณะอย่างต่อเนื่องเพื่อรองรับการใช้สิทธิการนัดหยุดงาน ซึ่งต่อมาแนวคิดดังกล่าวก็ได้ถูกสนับสนุนโดยคำวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ (Conseil constituionnel) ด้วย เป็นต้น

หลังจากคำวินิจฉัยข้างต้นจึงได้เกิดการถกเถียงกันเป็นอย่างมากอันนำไปสู่การเกิดของแนวคิดว่าด้วยความต่อเนื่องของการให้บริการสาธารณะและเกิดแนวคิดมาตราการในการเข้ามาทำให้หลักความต่อเนื่องดังกล่าวสามารถกระทำได้จริง กล่าวคือ 2 มาตรการที่ถูกคิดประดิษฐ์ขึ้นมาอย่างการให้บริการขั้นต่ำ (Minimum Service) มาตรการหนึ่ง และการเข้าดำเนินการเองอีกมาตรการหนึ่ง จะสามารถทำให้หลักความต่อเนื่องของบริการสาธารณะดำรงคงอยู่ได้

สำหรับหลักการแรกว่าด้วยการให้บริการขั้นต่ำนั้นถูกนำมาแก้ไขปัญหาการนัดหยุดงานของเจ้าหน้าที่รัฐที่ให้บริการสาธารณะ โดยภาครัฐจำต้องกำหนดมาตรการเพื่อรองรับการหยุดงานว่าท้ายที่สุดแล้วการบริการสาธารณะจะไม่หยุดไปทั้งหมด หากแต่ต้องมีบริการให้แก่ประชาชนทั่วไปได้ใน

นอกจากมาตรการการให้บริการขั้นต่ำข้างต้นแล้ว หากภาครัฐมิอาจสามารถที่จะรักษาให้บริการสาธารณะสามารถที่จะให้บริการได้อย่างต่อเนื่อง มาตรการที่สองอย่าง “การเข้าดำเนินการเอง” จะถูกหยิบยกขึ้นมา เพื่อทำให้ความต่อเนื่องของการให้บริการสาธารณะบรรลุผล กล่าวอีกนัยหนึ่ง หากปรากฏว่าการหยุดงานของเจ้าหน้าที่รัฐที่ให้บริการสาธารณะค่อนข้างรุนแรงจนนำไปสู่การหยุดการให้บริการ ทางภาครัฐอาจจัดส่งคนเข้าไปดำเนินการแทนเจ้าหน้าที่รัฐนั้นๆ ได้ ทั้งนี้เพื่อแก้ไขปัญหาการหยุดชะงักของการให้บริการสาธารณะ

แนวความคิดและมาตรการต่างๆ ที่ถูกนำมาใช้เพื่อทำให้การบริการสาธารณะของประเทศฝรั่งเศสมีประสิทธิภาพข้างต้น มาในยุคหนึ่งได้ถูกทำให้เป็น “รูปธรรม” มากขึ้น กล่าวคือ ในยุคของประธานาธิบดี นิโกลาร์ ซาร์โกซี (Nicolas Sarkozy) ได้มีการผลักดันร่างกฏหมายว่าด้วยการให้บริการขั้นต่ำ (Minimum Service Bill) ซึ่งมีหลักการสำคัญว่ารัฐมิได้ห้ามมิให้มีการนัดหยุดงาน หากแต่ต้องมีการบอกกล่าวล่วงหน้าก่อนที่จะทำการหยุดงานเป็นระยะเวลา 48 ชม. ทั้งนี้เพื่อที่จะได้ติดต่อประสานงานกับนายจ้างของตนเองในการจัดการบริการสาธารณะขั้นต่ำให้แก่ผู้ใช้บริการ สุดท้ายแล้วรัฐสภาฝรั่งเศสก็ได้เห็นชอบและผ่านร่างกฎหมายดังกล่าวและประกาศใช้เป็นรัฐบัญญัติว่าด้วยการให้บริการขั้นต่ำนับตั้งแต่ปี 2007 จนทำให้นานาประเทศให้การยอมรับว่าประเทศฝรั่งเศสเป็นประเทศหนึ่งที่สามารถรักษาความสมดุลระหว่างการใช้สิทธินัดหยุดงานของเจ้าหน้าที่รัฐที่ได้รับการรับรองและคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญและบริการสาธารณะตามหลักกฎหมายปกครองที่ถือประโยชน์สาธารณะของประชาชนทั่วไปเป็นสำคัญได้เป็นอย่างดี

จากหลักการของกฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายปกครอง กอปรกับประสบการณ์ของประเทศฝรั่งเศสที่ได้ประสบพบเจอกับปัญหาของการนัดหยุดงานของเจ้าหน้าที่ให้บริการสาธารณะที่ผู้เขียนได้นำเสนอมาในข้างต้น ถือได้ว่าสามารถเป็นอุทธาหรณ์ให้ประเทศไทยเราได้ฉุกคิดกรณีดังกล่าวได้ กล่าวคือ นอกจากการเจรจาพูดคุยกันโดยเร่งด่วนเพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าของแรงงานรัฐวิสาหกิจการรถไฟแห่งประเทศไทยเพิ่งเกิดขึ้นของในปัจจุบันแล้ว ผู้เขียนต้องการเสนอประเด็นให้ผู้ที่เกี่ยวข้องไม่ว่าจะเป็นภาครัฐและภาคประชาชนผู้ใช้สิทธิในการนัดหยุดงานได้นำไปขบคิดถึงหลักการให้บริการสาธารณะอันมีความสำคัญยิ่งแก่ประชาชนผู้ใช้บริการสาธารณะส่วนมากเพื่อแก้ไขปัญหาในระยะยาวต่อไป

อาจจะถึงเวลาแล้วหรือไม่ที่จะต้องมีการนำปัญหาของสิทธิการนัดหยุดงานมาถกเถียงกันในทุกมิติเพื่อนำไปสู่การกำหนดกรอบกฎเกณฑ์ที่ชัดเจน หรือแม้แต่การตราเป็นตัวบทกฎหมายโดยเฉพาะ (Sui Generis) ว่าด้วยการให้บริการสาธารณะเฉกเช่นเดียวกันกับประเทศฝรั่งเศสได้กระทำหรือไม่อย่างไร เพื่อมิให้กระทบต่อหลักบริการสาธารณะซึ่งต้องมีความต่อเนื่องในการให้บริการกับประชาชนนั่นเอง

อนึ่ง สำหรับประเทศไทยแล้ว แม้ว่าจะมิได้มีคดีความต่างๆ อันนำไปสู่พัฒนาการของหลักว่าด้วยความต่อเนื่องของบริการสาธารณะมากมายเท่าประเทศฝรั่งเศส แต่ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้มีการบัญญัติหลักการดังกล่าวไว้ในมาตรา 64 วรรค 2 ว่า “ข้าราชการและเจ้าหน้าที่รัฐย่อมมีเสรีภาพในการรวมกลุ่มเช่นเดียวกันกับบุคคลทั่วไป แต่ทั้งนี้ต้องไม่กระทบต่อประสิทธิภาพในการบริหารราชการแผ่นดินและความต่อเนื่องในการจัดทำบริการสาธารณะ” อันเป็นการสะท้อนให้เห็นว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญก็ตระหนักและให้ความสำคัญในหลักความต่อเนื่องของบริการสาธารณะนี้ด้วยเช่นกัน