รัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตย ควรเป็นอย่างไร ตอน 2 : หมวดพระมหากษัตริย์

ที่มา Thai E-News

โดย รศ.ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์
ที่มา เวบไซต์ thaipost
24 ตุลาคม 2552

รัฐธรรมนุญที่เป็นประชาธิปไตย ควรเป็นอย่างไร
ตอน 1 : ล้างคราบเผด็จการ

ตอน 2 : หมวดพระมหากษัตริย์

** ถ้าแก้ทั้งฉบับหรือทำใหม่ นอกจาก 6 ประเด็นควรมีอะไรบ้าง

"ถ้าพูดกันโดยที่ไม่ต้องมีข้อจำกัดอะไรมากมาย ผมคิดว่า ต้องเริ่มตั้งแต่มาตราที่ 1 มาเลยทีเดียว หมายความว่า ในแง่ของการพูดถึงรัฐธรรมนูญทุกวันนี้ มีข้อจำกัด

ข้อจำกัดของการอภิปรายรัฐธรรมนูญของเรา ก็คือข้อจำกัดในเรื่องหมวดพระมหากษัตริย์

เราจะเห็นว่า ตอนที่มีการเปลี่ยนบทบัญญัติเรื่องนี้ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2534 เรื่องของการสืบราชสันตติวงศ์ ที่แต่เดิม เป็นเรื่องความเห็นชอบของรัฐสภา ให้กลายมาเป็นรัฐสภารับทราบโดยที่มีการตั้งรัชทายาทเอาไว้

ประเด็นเรื่องอำนาจในการเสนอชื่อผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ประเด็นเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาล ว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ เรื่องเหล่านี้ที่ถูกเพิ่มเข้ามาในตอนหลัง รวมทั้งประเด็นเรื่ององคมนตรี ซึ่งเกิดขึ้นหลังจากการรัฐประหารของ พล.ท.ผิน ชุณหะวัณ ปี 2490 ซึ่งคราวนั้นคณะอภิรัฐมนตรีได้ถือกำเนิดขึ้นในรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2490 คณะอภิรัฐมนตรีนี่เอง ที่ได้กลายเป็นคณะองคมนตรีในรัฐธรรมนูญปี 2492"

"ผมคิดว่า หมวดนี้ทุกประเด็นต้องพูด การพูดถึงหมวดนี้ เป็นการพูดในแง่ที่สัมพันธ์เชื่อมโยงกับบริบทของสังคมไทย แต่ต้องพูด หมายถึงต้องมีการพูดกันว่า ตำแหน่งแห่งที่ของตัวองค์กรซึ่งแวดล้อมพระมหากษัตริย์ พระราชอำนาจในส่วนที่เกี่ยวกับเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาล เรื่องการสืบราชสันตติวงศ์ เรื่องพวกนี้ควรจะเป็นอย่างไร

ประเด็นเกี่ยวกับสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ หน้าที่ในการพิทักษ์รัฐธรรมนูญ นี่เป็นประเด็นที่ต้องพูดกัน เพราะเราคงปฏิเสธไม่ได้ วันนี้ในทางข้อเท็จจริง ไม่มีใครปฏิเสธว่า ในช่วงระยะเวลา 2-3 ปีนี้ การเคลื่อนไหวทางการเมือง มันนำไปสู่การตั้งคำถาม แม้อาจจะไม่ได้ตั้งคำถามถึงตัวสถาบันพระมหากษัตริย์โดยตรง แต่สถาบันซึ่งอยู่ล้อมพระมหากษัตริย์ องคมนตรี ถูกระทบกระเทือนอย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อน

มันถึงเวลาที่เราต้องพูดถึงเรื่องนี้อย่างตรงไปตรงมา และก็อย่างจริงจัง และในที่นี้ ผมหมายรวมไปถึงเรื่องของสถาบันพระมหากษัตริย์ด้วย ในบริบทแวดล้อม ไม่ว่าจะเป็นเรื่องกฎมณเฑียรบาล เรื่องสืบราชสันตติวงศ์ เรื่องผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ สังคมไทยควรที่จะเรียนรู้เรื่องพวกนี้ และควรที่จะพูดถึงได้อย่างเปิดเผยและตรงไปตรงมา ภายใต้บรรยากาศของความปรารถนาดีที่มีต่อประเทศชาติเหมือนกัน

ไม่ควรที่จะถูกปิดปาก ไม่ควรจะบอกว่า เรื่องพวกนี้อย่าพูด เพราะแม้แต่ตอนทำรัฐธรรมนูญผมจำได้ รัฐธรรมนูญ 2550 หมวดที่เกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ มี สสร.บางท่าน ต้องการอภิปรายและก็ถูกตัดไม่ให้อภิปราย ก็เลยไม่มีการพูด ก็รับมาต่อเนื่องกันไป เรื่องอันนี้ควรจะเป็นเรื่องที่ต้องพูดกัน"

** เรื่องพวกนี้เติมเข้ามาในช่วงปี 2534 และไม่ได้บอกประชาชนเลยใช่ไหม

"ความเป็นมาเป็นไป ถ้าไปดูรัฐธรรมนูญที่ใกล้ชิดกับเจตจำนงของประชาชน ผมคิดว่า คือ 2 ฉบับแรก บางคนอาจจะบอกว่า พระราชบัญญัติธรรมนูญปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว เป็นเรื่องของคณะราษฎรเท่านั้น แต่อย่างน้อยที่สุด รัฐธรรมนูญฉบับถัดมา มันคือความพยายามประนีประนอมกันของ 2 ฝ่าย และก็ใช้กันมาประมาณ 14-15 ปี

ผมคิดว่า ในหมวดพวกนี้ ที่เป็นผลจากการประนีประนอมกันแล้ว เราน่าจะย้อนกลับไปดู และรับเอามาใช้ให้สอดคล้องกับหลักประชาธิปไตย อันไหนที่อยู่ในระดับที่ขัดกับหลักประชาธิปไตย ต้องตัดออกไป

และถ้าเราย้อนกลับไปดูในทางประวัติศาสตร์ คือปี 2490 เป็นต้นมา มันไม่ใช่การเขียนรัฐธรรมนูญที่คำนึงถึงหลักประชาธิปไตยเท่าที่ควรจะเป็นแล้ว การเขียนรัฐธรรมนูญตั้งแต่ปี 2490 มา มันไม่ได้เป็นเรื่องของการประนีประนอมแล้ว แต่เป็นเรื่องของการชนะกันในทางการเมือง และรวมทั้งแก้ในยุคหลัง 2517, 2534 พวกนี้"

"รัฐธรรมนูญ 2540 นี่รับมาจาก 2534 เลย แต่ตอนเปลี่ยนสำคัญ ก็คือปี 2534 ไม่มีฐานประชาชน เพราะฉะนั้น ถ้าเราพูดตรงนี้ เรื่องการมีองคมนตรี ไม่ใช่ว่าเรามีองคมนตรีมาตลอดหลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครองนะ

รัฐธรรมนูญ 3 ฉบับแรก ไม่ปรากฏเรื่ององคมนตรี อย่างน้อยที่สุด มันมีร่องรอยตรงนี้มา และย้อนกลับไปว่าตอนนั้นมีปัญหาอะไรไหม การมีหรือไม่มี และก็พูดกัน

สมมติว่าจะให้มี บทบาทหน้าที่ควรจะเป็นอย่างไร องคมนตรีควรจะอยู่ในฐานะแบบไหน ที่จะไม่กระทบกระเทือนกับสถาบันพระมหากษัตริย์ อันนี้ต้องพูด

ถึงผมไม่พูดวันนี้ ในทางข้อเท็จจริงก็มีการพูดกันอยู่ ในทางเคลื่อนไหวทางการเมืองมีการพูดกันอยู่ แน่นอนอาจจะไปสัมพันธ์กับบริบทการเคลื่อนไหวของคุณทักษิณอยู่ด้วย แต่ผมไม่อยากให้เราลดทอนประเด็นในทางหลักการไปอยู่แค่เรื่องทักษิณ-ไม่ทักษิณ

วันนี้ผมคิดว่า มันต้องก้าวให้พ้นจากทักษิณ เพราะมีคนบอกอยู่เสมอว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญ ทักษิณได้ประโยชน์ แต่ปัญหาคือ ถ้าเราคิดอย่างนี้ เราจะไม่มีทางทำรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นจากหลักการที่ถูกต้องได้ เพราะเรามองแต่เรื่องที่มันอยู่ต่อหน้าเราอย่างเดียว ไม่ได้มองไปไกลกว่านั้น"

** อาจารย์ลองลำดับหน่อยว่า หมวดพระมหากษัตริย์มีการเพิ่มอะไรมาบ้างตั้งแต่ปี 2490

"แรกสุดตอนที่เราทำรัฐธรรมนูญปี 2475 คือตอนที่เปลี่ยนแปลงการปกครองโดยคณะราษฎร ก็มีการทำพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว

ผมเองเข้าใจว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ -ตอนนั้นไม่มีคำว่ารัฐธรรมนูญนะ เขาใช้คำว่า ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม และพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเติมคำว่าชั่วคราวลงไป เพื่อจะทำให้เอามาคุยกันใหม่

หลังจากนั้นก็ใช้อยู่ช่วงหนึ่ง และมีการยกร่างขึ้นมาใหม่ กลายเป็นรัฐธรรมนูญถาวร เรียกว่าเป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 และรัฐธรรมนูญ 2475 ก็ใช้มา 14-15 ปี ผ่านช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 มา กระทั่งมีรัฐธรรมนูญปี 2489 หลังจากยุติสงครามโลกปี 2488 ก็มีการพูดกันว่ามันใช้มานานแล้ว บัดนี้ประชาชนเริ่มที่จะมีความรู้มากขึ้น ควรจะมีการปฏิรูปใหม่ เพื่อแก้ปัญหาบางประการที่เกิดขึ้น ก็เลยทำรัฐธรรมนูญ 2489 ขึ้นมา

ก็มีหลักการใหม่ๆ เช่น มีพฤฒิสภาขึ้นมาคู่กับสภาผู้แทนราษฎร แต่ให้สภาผู้แทนราษฎร มาจากการเลือกตั้งโดยตรง คือ ส.ส.มาจากการเลือกตั้งโดยตรง พฤฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม เรียกว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มี 2 สภา และให้ทั้ง 2 สภามาจากการเลือกตั้งของประชาชน ก็ก้าวหน้ามากๆ

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ประกาศเมื่อเดือน พ.ค. แต่พอถึงเดือน มิ.ย.2489 ในหลวงรัชกาลที่ 8 เสด็จสวรรคต การเมืองก็เข้าสู่การต่อสู้กันอย่างรุนแรง และส่งผลให้เกิดรัฐประหารปี 2490"

"ปี 2490 นี่เป็นจุดตัด มันเกิดเป็นรัฐธรรมนูญปฏิวัติขึ้นมา ก็คือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับชั่วคราว พ.ศ.2490 ในรัฐธรรมนูญปี 2490 ได้รื้อฟื้นสถาบันอันหนึ่งขึ้นมา เรียกว่าอภิรัฐมนตรี ซึ่งอภิรัฐมนตรีนี่แหละ 2 ปีต่อมา ก็กลายเป็นคณะองคมนตรีในปี 2492

เราอาจจะกล่าวได้ว่า องคมนตรีในรูปลักษณ์ปัจจุบัน กำเนิดขึ้นในรัฐธรรมนูญปี 2492 และนับเรื่อยมา ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นกับองคมนตรี ก็คืออำนาจบางประการเพิ่มขึ้นเป็นลำดับ ซึ่งถ้าไล่แล้ว มีรายละเอียดเยอะ

จำนวนองคมนตรีเพิ่มมากขึ้นเรื่อยมา ในรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับ เริ่มจากไม่กี่คน ปัจจุบัน 19 คน ในอดีตเรื่ององคมนตรีก็ไม่ได้ถูกมองมากนัก อาจจะเป็นเพราะองคมนตรีในอดีต ได้ปฏิบัติตัวอยู่ในกรอบรัฐธรรมนูญดีพอสมควร ในทางความเป็นจริง ก็เป็นเรื่องของแต่ละคน แต่อย่างน้อยที่สุดในกรอบที่ออกมาข้างนอก ก็ไม่ได้ส่งผลให้เกิดปัญหามากนัก

จนกระทั่งมาถึงยุคปัจจุบัน ซึ่งเราก็เห็นว่า ก็คงมีปัญหาระดับหนึ่ง ในส่วนองคมนตรี แรกเริ่มเดิมที ผมจำได้ว่า เคยมีคนอภิปรายตอนรัฐธรรมนูญปี 2492 แต่จำไม่ได้ว่าใคร มีการอภิปรายกันด้วยซ้ำไป ตอนที่จะตั้งองคมนตรี มีท่านหนึ่งบอกว่า จะไปขุดเอาสถาบันองคมนตรีขึ้นมาทำไม เพราะองคมนตรีเดิมทีมีอยู่ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เพราะถ้ามีองคมนตรีแล้ว ต่อไปในอนาคตจะทำให้มีกษัตริย์หลายองค์ อันนี้มีการพูดกันในตอนนั้น ก็มีคนอธิบายในเรื่องนี้เอาไว้"

"ส่วนประเด็นเรื่องกฎมณเฑียรบาลก็เหมือนกัน ก็มีการเปลี่ยนแปลงมาเรื่อย แรกเริ่มเดิมที ก็มีฐานะเป็นกฎหมายธรรมดา ต่อมาก็มีฐานะเทียบเท่ารัฐธรรมนูญ การแก้ไขเพิ่มเติม ก็ทำแบบเดียวกับรัฐธรรมนูญ

ต่อมาในรัฐธรรมนูญปี 2534 เปลี่ยนหลักการไปอีก บอกว่า การแก้ไขกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันติวงศ์ ให้เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะ อันนี้ก็คือไม่ผ่านสภา

การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ เรื่องพวกนี้ก็มีการเปลี่ยนแปลงไป ในช่วงที่ผ่านมา เราไม่ค่อยมีปัญหาแบบนี้ และเราก็ไม่เคยพูดกันในเรื่องของหลักการว่า อำนาจในเรื่องพวกนี้ จะกลับมาเชื่อมโยงกับอำนาจของรัฐสภาอย่างไร สภาต้องให้ความเห็นชอบไหม

การตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ เพราะถือเป็นประมุขของรัฐ หรือเรื่องของการขึ้นครองราชย์ เพราะในหลวงรัชกาลที่ 8 และ 9 ก็ขึ้นครองราชย์ โดยผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา ประเด็นพวกนี้ เป็นประเด็นซึ่งเราไม่อยากพูดกัน แต่ผมคิดว่า ควรจะต้องพูดกันสักทีหนึ่ง"

** วรเจตน์บอกว่า ที่พูดเช่นนี้ ไม่ได้แปลว่า ต้องเปลี่ยนแปลงทุกอย่าง แต่ขอให้มีการพูดกัน

"คือขอให้มีการดีเบต ขอให้มีการพูด มันควรจะต้องมีการพูดกัน ไม่ใช่อยู่ในความเงียบงันอย่างนี้ ถ้าไม่พูดกันอย่างไปตรงมา มันก็มีการพูดกันที่อื่นที่ไม่ได้เป็นที่เปิดเผยใช่ไหม"

"ในความเห็นของผม เวลาที่เราพูดเรื่องนี้ คือเรื่องทุกเรื่อง ต้องย้อนกลับไปหาหลักประชาธิปไตยให้หมด และอธิบายจากหลักการตรงนี้ว่า สอดคล้องต้องกันไหม ซึ่งแน่นอนเวลาพูดถึงเรื่องแบบนี้ ก็จะมีการเถียงกันอีกว่า เป็นประชาธิปไตยแบบไทย แต่ว่าเอาหละ จะเป็นแบบไทยหรือแบบใคร มันต้องมีการอธิบายกันถึงเหตุผล จะมีหรือไม่มี ถึงเหตุผล ถึงความรับผิดชอบในตัวระบอบ บ้านเราพูดไปพูดมา เราก็บอกว่า เรื่องนี้มีสัญญาณพิเศษ มีสัญญาณอะไรที่พิเศษกว่า แต่ปัญหาคือ ในเชิงการปกครอง เรื่องพวกนี้เป็นเรื่องซึ่งไม่ควรจะมี ทุกอย่างควรจะเข้ารูปเข้ารอยเป็นไปตามระบอบ"

** ในความเห็นส่วนตัว วรเจตน์เห็นว่า องคมนตรีไม่ควรกำหนดในรัฐธรรมนูญ แต่เป็นบุคคลที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามพระราชอัธยาศัย

"เป็นเรื่องที่เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย ซึ่งไม่จำเป็นต้องเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือรัฐธรรมนูญรับรองให้มี ให้เป็นเรื่องส่วนพระองค์ไป และไม่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย"

"ในความเห็นผม องคมนตรีไม่ควรจะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ในหลวงท่านตั้งของท่าน แต่ไม่ใช่เป็นองค์กรที่ต้องถูกตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญ เพราะตามหลักวิชา ดูคำอธิบายต่างๆ พระมหากษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ ทรงมีที่ปรึกษาอยู่แล้ว ก็คือคณะรัฐมนตรี พระองค์มีพระราชอำนาจที่จะได้ให้คำปรึกษา ในการที่จะทรงตักเตือนให้คำแนะนำต่างๆ กับตัวคณะรัฐมนตรี

เราพูดถึงคณะรัฐมนตรีในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว และฝ่ายค้านในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ในทางระบอบ ส่วนว่ากิจการอะไรที่เป็นส่วนพระองค์ จะต้องมีที่ปรึกษา ก็เป็นเรื่องส่วนพระองค์ไป แต่ในเชิงองค์กรก็ว่ากันไปในตัวคณะรัฐมนตรี หลักมันควรจะเป็นแบบนี้"

"มีคนถามว่า แล้วหน้าที่องคมนตรีทำอยู่ในรัฐธรรมนูญ พวกนี้ควรจะเป็นของใคร ผมคิดว่า ถ้าตอบตามระบอบก็คือ กลับไปที่รัฐสภานั่นแหละ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในทางระบอบ ก็ต้องกลับไปสู่รัฐสภา ทั้งในแง่ของการเสนอชื่อ และการให้ความเห็นชอบ เพราะผู้สำเร็จราชการใช้อำนาจในฐานะที่เป็นประมุขของรัฐ เพียงแต่ว่า ตอนนี้หลักการอันนี้ถูกเปลี่ยนไป คือให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบเท่านั้น ตอนที่เปลี่ยนหลักการนี้ ไม่เคยมีการพูดกันอย่างตรงไปตรงมา"

** เปลี่ยนปี 2534?

"อันที่จริงเรื่องผู้สำเร็จราชการนี่ เริ่มเปลี่ยนตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2492 แต่ตอน รสช.นี่ เปลี่ยนเรื่องการขึ้นครองราชย์ และการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาล ว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ ซึ่งเป็นการเปลี่ยนที่สำคัญนะ อันนี้เกิดขึ้นในรัฐธรรมนูญถาวรปี 2534 และคนก็ไม่รู้ จะต้องพูดกันให้ชัดเจนเสียที และก็พูดในบริบทของหลักการพื้นฐานในการปกครองแบบประชาธิปไตย"

อ่านต่อ ตอน 3 : โครงสร้างระบบ