ความล้มเหลวของระบบการประเมินผลการศึกษาไทย: สาเหตุและข้อเสนอแนะ

ที่มา ประชาไท

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และ ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ในปัจจุบัน ระบบการศึกษาขั้นพื้นฐานของไทยมีการประเมินผลใน 3 ส่วนคือ การประเมินผลโรงเรียนโดยสำนักงานรับรองมาตรฐานและคุณภาพการศึกษา (สมศ.) การประเมินผลครูโดยสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (ก.ค.ศ.) และ การประเมินผลนักเรียนโดยสถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ (สทศ.) บทความนี้จะวิเคราะห์ว่า ระบบการประเมินผลเหล่านี้มีผลต่อการยกระดับคุณภาพการศึกษาของไทยจริงหรือไม่ มีปัญหาอย่างไร และควรได้รับการปรับปรุงแก้ไขอย่างไร

ขอเริ่มจากการประเมินโรงเรียน ที่ผ่านมา มีการประเมินโรงเรียนในทุกสังกัดไปแล้ว 2 รอบ โดยรอบที่สอง ทำในช่วงปี 2549-2553 ผลพบว่า มีโรงเรียนที่ผ่านเกณฑ์ในรอบที่สองมากกว่าในรอบแรกมาก (ดูภาพที่ 1) ซึ่งน่าจะหมายความว่า การประเมินทำให้โรงเรียนปรับปรุงคุณภาพจนสามารถผ่านเกณฑ์ได้ และน่าจะเป็นเครื่องชี้ว่า ระบบการศึกษาไทยมีคุณภาพสูงขึ้นในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา

ปัญหาก็คือ ในช่วงเวลาดังกล่าว คุณภาพการศึกษาของไทยเมื่อวัดจากผลสอบมาตรฐานต่างๆ กลับตกต่ำลง ทั้งการสอบมาตรฐานในประเทศเช่น O-NET และการสอบที่จัดโดยองค์กรในต่างประเทศเช่น TIMSS และ PISA ซึ่งล้วนชี้ชัดว่า คุณภาพของนักเรียนไทยตกต่ำลงอย่างต่อเนื่องอย่างน่าใจหาย (ดูภาพที่ 2 กรณีของ TIMSS)

ภาพที่ 1 ร้อยละของโรงเรียนที่ผ่านเกณฑ์ประเมิน

ภาพที่ 2 คะแนนสอบ TIMMS

เราสามารถเข้าใจสาเหตุของความขัดแย้งกันระหว่างคุณภาพของโรงเรียนจากการ ประเมินของ สมศ. กับคะแนนสอบของนักเรียน โดยดูจากตัวชี้วัดที่ สมศ. ใช้ในการประเมินโรงเรียน ในการประเมินโรงเรียนระดับขั้นพื้นฐานสายสามัญในรอบสองที่ผ่านมา มีตัวชี้วัดที่ใช้ 14 ตัว ซึ่งประเมินผู้เรียน 7 ตัว ประเมินครู/การเรียนการสอน 2 ตัว และประเมินผู้บริหาร 5 ตัว แต่เมื่อดูในรายละเอียด จะพบว่า มีเพียงตัวชี้วัดที่ 5 (ผู้เรียนมีความรู้และทักษะที่จำเป็นตามหลักสูตร) เพียงตัวเดียวเท่านั้น ที่เป็นการวัดสัมฤทธิผลของนักเรียนอย่างเป็นวัตถุวิสัย (objective) โดยไม่มีดุลพินิจเข้ามาเกี่ยวข้อง เนื่องจากใช้จำนวนนักเรียนที่ผ่านการสอบมาตรฐาน ที่เหลือเป็นตัวชี้วัดที่แม้จะดูดี แต่ก็ต้องอาศัยดุลพินิจในการวัดสูงมาก เช่น ผู้เรียนมีทักษะในการแสวงหาความรู้ด้วยตนเองและรักการเรียนรู้ (ตัวชี้วัดที่ 6) ผู้เรียนมีความสามารถในการคิดวิเคราะห์ (ตัวชี้วัดที่ 4) เป็นต้น

ในความเห็นของผู้เขียน การประเมินคุณภาพโรงเรียนในปัจจุบัน มีปัญหาสำคัญที่ตัวชี้วัดส่วนใหญ่ไม่ได้วัดสัมฤทธิผลของนักเรียนอย่างแท้ จริง จึงไม่ช่วยสร้างยกระดับคุณภาพการศึกษาอย่างที่ควรจะเป็น นอกจากนี้ การประเมินคุณภาพโรงเรียนที่ผ่านมายังสร้างภาระให้กับครูในการที่ต้องจัด เตรียมเอกสารต่างๆ มากมาย จึงเหลือเวลาในการเตรียมการสอนน้อยลง ดังที่โครงการ Teacher Watch เคยสำรวจพบว่า ร้อยละ 83 ของครูทำงานธุรการร้อยละ 20 ของเวลางาน และร้อยละ 10 ของครูทำงานธุรการร้อยละ 50 ของเวลางาน

ในส่วนของการประเมินครูเพื่อเลื่อนขั้นเงินเดือนปีละ 2 ครั้งนั้น ผู้อำนวยการโรงเรียนและคณะกรรมการที่ผู้อำนวยการแต่งตั้งจะประเมินตามแบบที่ ก.ค.ศ. กำหนด โดยแบ่งเป็น 4 ด้านคือ ผลงานต่อผู้เรียน ความประพฤติ คุณธรรมและจรรยาบรรณวิชาชีพ โดยมีสัดส่วนคะแนน 60:10:10:20 ตามลำดับ แม้ดูเหมือนว่าผลงานต่อผู้เรียนจะมีน้ำหนักมากที่สุดถึงร้อยละ 60 ก็ตาม ในทางปฏิบัติ คะแนนสอบมาตรฐานของนักเรียนหรือสัมฤทธิผลทางการเรียนอื่นๆ กลับไม่ได้ถูกนำไปพิจารณาเลย ซึ่งทำให้การเลื่อนขั้นเงินเดือนของครูไม่เชื่อมโยงกับสัมฤทธิผลของนักเรียน อย่างที่ควรจะเป็นอีกเช่นกัน นอกจากนี้ ค่าตอบแทนครูยังขึ้นอยู่กับการเลื่อนตำแหน่งและเงินวิทยฐานะ ซึ่งประเมินจาก 3 ด้านคือ วินัยและคุณธรรม ความสามารถ เช่น ความสามารถในการจัดทำแผนการสอน และผลปฏิบัติการ โดยแต่ละด้านมีน้ำหนัก 1/3 เท่ากัน การศึกษาพบว่า การประเมินผลปฏิบัติการนั้นจะพิจารณาผลการเรียนของนักเรียนจากการสอบมาตรฐาน ด้วย แต่มีน้ำหนักเพียงร้อยละ 10 หรือคิดเป็นเพียงร้อยละ 3.3 ของคะแนนทั้งหมด ดังนั้น ผลการประเมินจึงแทบจะไม่ขึ้นอยู่กับผลการเรียนของนักเรียนเลย ภายใต้แรงจูงใจเช่นนี้ ครูย่อมสนใจทำเอกสารเพื่อให้ผ่านการประเมินมากกว่ามุ่งพัฒนาการสอน

ส่วนในกรณีการประเมินนักเรียนนั้น มีการสอบมาตรฐานในหลายระดับชั้น เช่น O-NET และ NT แต่การสอบเหล่านี้ ยังไม่มีการเปิดเผยคะแนนสอบของแต่ละโรงเรียนต่อสาธารณะอย่างเป็นระบบ และแทบมิได้ถูกนำมาใช้ประเมินโรงเรียนและครูเลย นอกจากนี้ ยังมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางต่อคุณภาพของข้อสอบมาตรฐาน โดยเฉพาะ O-NET

โดยสรุป ปัญหาของคุณภาพการศึกษาขั้นพื้นฐานของไทย มีสาเหตุมาจากการมีระบบประเมินผลที่ผิดพลาด โดยการประเมินโรงเรียนและครูแทบจะไม่มีความเชื่อมโยงกับผลการเรียนรู้ของนัก เรียน และยังสร้างภาระต่อครูมากมาย ซึ่งมีผลในการดึงครูออกจากนักเรียน ส่วนการสอบมาตรฐานนั้น แม้โดยหลักการจะเป็นการวัดการเรียนรู้ของนักเรียนโดยตรง แต่ก็มีปัญหาคุณภาพของข้อสอบ และไม่มีการเปิดเผยคะแนนสอบเฉลี่ยของโรงเรียนต่อสาธารณะอย่างเป็นระบบ ระบบการประเมินที่เป็นอยู่จึงไม่เชื่อมโยงกับการสร้างความรับผิดชอบในการ จัดการศึกษา ซึ่งเป็นหัวใจในการยกคุณภาพการศึกษาเลย

เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว ผู้เขียนมีข้อเสนอแนะในการยกระดับคุณภาพของระบบการศึกษาไทย ดังต่อไปนี้

1. ควรจัดให้มีการสอบมาตรฐานทุกระดับชั้นเรียน หรืออย่างน้อยทุกช่วงชั้นของโรงเรียนทุกสังกัด เพื่อเป็นฐานในการสร้างความรับผิดชอบทางการศึกษา นอกจากนี้ ควรใช้ผลการสอบมาตรฐานเป็นเกณฑ์ในการเลื่อนชั้นและการเข้ามหาวิทยาลัยแทนการ ใช้เกรดเฉลี่ย ซึ่งแต่ละโรงเรียนมีมาตรฐานที่แตกต่างกันมาก
2. ปฏิรูปการออกข้อสอบมาตรฐานจากปัจจุบันซึ่งมีปัญหาเรื่องคุณภาพของข้อสอบ มาก โดยควรออกข้อสอบที่เน้นวัดความเข้าใจ (literacy-based test) ซึ่งส่งเสริมการคิดของนักเรียน มากกว่าเน้นวัดเนื้อหา (content-based test) ซึ่งส่งเสริมการท่องจำ
3. เปิดเผยผลคะแนนการสอบมาตรฐานเฉลี่ยเป็นรายโรงเรียนต่อสาธารณะ และให้โรงเรียนจัดทำใบรายงานผลของตน (report card) เปรียบเทียบกับโรงเรียนในเขตการศึกษาเดียวกัน และโรงเรียนทั่วประเทศให้แก่ผู้ปกครอง
4. ยกเลิกระบบการประเมินคุณภาพสถานศึกษาที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน หรืออย่างน้อยต้องมีการปฏิรูปครั้งใหญ่ ให้มีความเชื่อมโยงกับผลการเรียนของนักเรียน
5. ใช้คะแนนสอบมาตรฐานของนักเรียนในการประเมินผลโรงเรียนและครู โดยควรใช้การเปลี่ยนแปลง (change) ของคะแนน ซึ่งสะท้อนพัฒนาการของนักเรียน มากกว่าการใช้ระดับคะแนน (level) เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่โรงเรียนที่มีทรัพยากรที่แตกต่างกัน
6. ให้รางวัลแก่ผู้บริหารโรงเรียนและครูตามความสามารถในการยกระดับผลการเรียนของนักเรียน โดยอาจปรับขั้นเงินเดือนหรือประกาศยกย่อง
7. สนับสนุนการสร้างขีดความสามารถทางวิชาการแก่โรงเรียนที่ไม่ผ่านเกณฑ์ เช่น สนับสนุนการประเมินตนเองเพื่อปรับปรุงการสอน

ยังมีอีกหลายเรื่องที่มีความสำคัญต่อการปฏิรูปการศึกษา ซึ่งผู้เขียนจะขอแลกเปลี่ยนเพิ่มเติมในโอกาสต่อไป