การทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศตามข้อ 12(3) ต้องผ่านสภาตามมาตรา 190 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญหรือไม่
ข้อความเบื้องต้น
ประเด็นเรื่องการทำคำแถลงยอมรับ เขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศ (ไม่ใช่ประเด็นเรื่องการให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรม) ตามข้อที่ 12 (3) นั้นกำลังเป็นประเด็นสำคัญขึ้นมาอีกครั้งหลังจากที่นางฟาทู เบนซูดา (Fatou Bensouda) อัยการของศาลอาญาระหว่างประเทศ มาเยือนประเทศไทยและเข้าพบรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศนั้น เชื่อแน่ว่าจะต้องเกิดคำถามตามมาว่า การทำคำแถลงหรือคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศดังกล่าวเป็น หนังสือสัญญาตามมาตรา 190 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2550 หรือไม่อันจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาเสียก่อน สำหรับประเด็นดังกล่าวผู้เขียนมีความเห็นทางกฎหมายดังต่อไปนี้
1. มาตรา 190 แห่งรัฐธรรมนูญนั้นเป็นมาตราที่เกี่ยวกับการทำหนังสือสัญญาหรือสนธิสัญญา ซึ่งตามอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ 1969 เป็น “ความตกลงระหว่างประเทศ” (international agreement) ส่วนการทำ “คำประกาศ” (Declaration) ยอมรับเขตอำนาจศาลของศาลอาญาระหว่างประเทศ (ICC) ตามข้อที่ 12(3) นั้นเป็นการกระทำฝ่ายเดียวของรัฐ (unilateral act) แม้ในข้อที่ 12 (3) จะมิได้ระบุอย่างชัดเจนว่าเป็นการกระทำฝ่ายเดียวก็ตาม แต่โดยลักษณะของคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลนี้ย่อมเป็นการกระทำฝ่ายเดียวของ รัฐอยู่ในตัวแล้ว คำตอบยืนยันว่าคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลโลกเป็นการกระทำฝ่ายเดียวปรากฎอยู่ ในคดี Fisheries case ระหว่างประเทศ Spain กับประเทศ Canada ศาลโลกเห็นว่า คำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลโลกตามมาตรา 36 วรรค 2 แห่งธรรมนูญศาลยุติธรรมระหว่างประเทศเป็นการกระทำฝ่ายเดียว โดยศาลย้ำอย่างชัดเจนว่า “a declaration of acceptance of the compulsory jurisdiction of the Court, whether there are specified limits set to that acceptance or not, is a unilateral act of State sovereignty.” [1] และศาลโลกกล่าวอีกว่า “since a declaration under Article 36, paragraph 2, of the Statute, is a unilaterally drafted instrument,” [2]
ฉะนั้น ถ้าหากการทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจ “ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ” (International Court of Justice: I.C.J) เป็นการกระทำฝ่ายเดียว การทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจ “ศาลอาญาระหว่างประเทศ” (International Criminal Court: I.C.C) ก็ต้องมีลักษณะเป็นการกระทำฝ่ายเดียวของรัฐเหมือนกันเพราะต่างก็เป็นศาล ระหว่างประเทศเหมือนกันและทั้งสองศาลก็ยอมรับการทำ “คำประกาศ” ว่าเป็นวิธีการยอมรับเขตอำนาจศาล เหมือนกันด้วย [3] ผู้ เขียนยังมองไม่เห็นเหตุผลทางกฎหมายที่จะมาอธิบายว่าคำประกาศยอมรับเขตอำนาจ ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศหรือศาลโลกเป็น “การกระทำฝ่ายเดียว” แต่พอคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศกลายเป็น “สนธิสัญญา”
นอกจากคำพิพากษาของศาลโลกที่ยืนยันว่าคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลเป็นการกระทำฝ่ายเดียวแล้ว ในรายงานของนาย Victor Rodríguez-Cedeño ซึ่งเป็น Special Rapporture ของคณะกรรมาธิการกฎหมายระหว่างประเทศ (International Law Commission) เรื่อง Unilateral act ก็ได้ยกตัวอย่างเรื่องคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาล (ระหว่างประเทศ) ว่าเป็นตัวอย่างหนึ่งของการกระทำฝ่ายเดียวของรัฐ [4] ซึ่งเรื่องนี้ใช่เรื่องใหม่ ทั้งศาลโลกเก่าและใหม่ต่างก็ยอมรับช่องทางในการเสนอให้ศาลโลกพิจารณาไว้ถึง 3 ทางและหนึ่งในนั้นก็คือ คำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาล [5] ยิ่ง กว่านั้นในคดีปราสาทพระวิหารที่ศาลโลกมีเขตอำนาจศาลก็เป็นเพราะประเทศไทยทำ คำประกาศฝ่ายเดียวนั่นเอง ยังไม่เคยมีหลักฐานว่าประเทศไทยทำสนธิสัญญายอมรับเขตอำนาจศาลโลกแต่อย่างใด
2. การทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลยุติธรรมระหว่างประเทศหรือศาลอาญาระหว่าง ประเทศขาดคุณลักษณะหรือองค์ประกอบของหนังสือสัญญาหรือสนธิสัญญา เนื่องจากว่าสนธิสัญญาต้องเป็นความตกลงระหว่างรัฐกับรัฐหรือรัฐกับองค์การ ระหว่างประเทศ แต่การทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลนั้น ศาลมิได้แสดงเจตนาตอบรับหรือตอบสนองคำประกาศของรัฐแต่อย่างใด แต่เป็นเรื่องการแสดงเจตนาฝ่ายเดียวโดยลำพังของรัฐที่จะยอมรับเขตอำนาจศาล เท่านั้น ศาลมิได้มาร่วมเจรจาตกลงหรือลงนามในคำประกาศนั้นแต่อย่างใด คำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลนั้นลงนามแต่เฉพาะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่าง ประเทศหรือผู้ที่มีอำนาจเท่านั้น ศาลหาได้มาร่วมลงนามด้วยไม่ ดังนั้น เมื่อขาดองค์ประกอบของคู่ภาคีเสียแล้ว คำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลจึงมิใช่เป็น “ความตกลงระหว่างประเทศ” แต่อย่างใด
3. ส่วนข้ออ้างที่ว่า คำประกาศตามข้อ 12 (3) นั้นก่อให้เกิดพันธกรณีทางกฎหมายหรือความผูกพันฉะนั้นจึงเข้าข่ายเป็นสนธิ สัญญา ข้ออ้างนี้ปราศจากเหตุผลทางกฎหมายรองรับเนื่องจากพันธกรณีตามกฎหมายระหว่าง ประเทศไม่จำเป็นต้องมาจากสนธิสัญญาอย่างเดียว การกระทำฝ่ายเดียวของรัฐก็ก่อให้เกิดพันธกรณีตามกฎหมายได้ดังเช่น ที่ศาลโลกเคยตัดสินในคดี Ihren Declaration และคดี Nuclear Test case ซึ่งทั้งสองคดีต่างก็เป็นคำประกาศของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศและ ศาลก็ตัดสินว่าคำประกาศดังกล่าวเป็นการกระทำฝ่ายเดียวที่ก่อให้เกิดพันธกรณี ตามกฎหมายระหว่างประเทศ ยิ่งไปกว่านั้น ในตราสารระหว่างประเทศที่เรียกว่า “Guiding Principles applicable to unilateral declarations of States capable of creating legal obligations” ซึ่งจัดทำโดยคณะกรรมาธิการกฎหมายระหว่างประเทศของสหประชาชาติ ก็ใช้คำว่า “capable of creating legal obligations” อย่าง ชัดเจนอยู่แล้ว อีกทั้งในในข้อแรกของ Guiding Principles ก็บัญญัติว่า “1. Declarations publicly made and manifesting the will to be bound may have the effect of creating legal obligations…..” นอกจากนี้นักกฎหมายระหว่างประเทศที่มีชื่อเสียงอย่างศาสตราจารย์ Paul Reuter ก็ยังเห็นว่า กากระทำฝ่ายเดียวเป็นที่มาพันธกรณีสำคัญของกฎหมายระหว่างประเทศ[6]
สรุปก็คือ คำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศตามข้อที่ 12 (3) เป็นการกระทำฝ่ายเดียวของรัฐ ไม่ใช่หนังสือสัญญาหรือสนธิสัญญาตามกรุงเวียนนา ค.ศ.1969 แต่ประการใด หากจะยกคำพิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญมาหักล้างเหตุผลข้างต้น
4. การทำคำประกาศฝ่ายเดียวเป็นอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศอยู่แล้ว โดยข้อ 4 ของ Guiding Principles applicable to unilateral declarations of States capable of creating legal obligations” ระบุชัดเจนว่า “ 4. A unilateral declaration binds the State internationally only if it is made by an authority vested with the power to do so. By virtue of their functions, heads of State, heads of Government and ministers for foreign affairs are competent to formulate such declarations…..” การทำคำประกาศดังกล่าวจึงไม่จำเป็นต้องได้รับการมอบหมายจากผู้ใดอีกหรือไม่ จำเป็นที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศจะมอบหมายให้ผู้ใดกระทำแทนตน
5. ศาลรัฐธรรมนูญของไทยเคยมีคำวินิจฉัยในคดีหนังสือแสดงเจตจำนงขอรับความช่วย เหลือที่เรียกว่า Letter of Intent ที่รัฐบาลไทยมีไปยังกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) โดยศาลรัฐธรรมนูญตัดสินว่าหนังสือแสดงเจตจำนงดังกล่าวไม่มีลักษณะเป็น หนังสือสัญญาตามมาตรา 224 แห่งรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2540 เพราะว่า การทำหนังสือดังกล่าวมีลักษณะเป็นการแสดงเจตจำนงฝ่ายเดียวของประเทศไทยโดย ที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศไม่ได้มีการเสดงเจตนาตอบรับอันจะเข้าข่ายเป็น ควาตกลงระหว่างประเทศ [7] กล่าวอีกนัยหนึ่ง การทำหนังสือ LOI เป็นการกระทำฝ่ายเดียวของรัฐบาลไทย
บทสรุป
การทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่าง ประเทศตามข้อที่ 12 (3) เป็น “การกระทำฝ่ายเดียวของรัฐ” ไม่ใช่เป็นการ “ทำหนังสือสัญญาหรือสนธิสัญญา” ตามมาตรา 190 แห่งรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2550 เพราะฉะนั้นจึงไม่ตกอยู่ภายใต้มาตรา 190 แต่อย่างใดย่อมหมายความว่า รัฐบาลหรือฝ่ายบริหารสามารถทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลได้โดยไม่ต้องได้รับ ความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติตามมาตรา 190
เชิงอรรถ
[1] Fisheries Jurisdiction (Spain v. Canada), I.C.J. Reports 1998, para. 46
[2] Ibid., para. 48
[3] ในมาตรา 36 วรรค 2 แห่งธรรมนูญศาลยุติธรรมระหว่างประเทศใช้คำว่า “declare.” และใช้คำว่า “The declarations” ถึง 3 ครั้ง ส่วนมาตรา 12 (3) แห่งธรรมนูญกรุงโรม ใช้คำว่า “acceptance” และ “ by declaration”
[4] Declarations made under Art. 36 (2) Statute of the International Court of Justice related to the acceptance of the jurisdiction of the court …. are unilateral acts…” โปรดดู Víctor Rodríguez Cedeño, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, www.mpepill.com
[5] โปรดดูมาตรา 36 วรรค 2 ของธรรมนูญศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ
[6] Reuter, “Principes de droit international public”, Collected Courses ..., vol. 103 (1961-II), p. 531 อ้างโดย Victor Rodríguez-Cedeño, First report on unilateral acts of States, A/CN.4/486,1998, หน้า 13
[7] คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 11/542 หน้า 10
