ย้อนรอยถอยกลับไปดูกระบวนการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ หรือการกระจายอำนาจ ที่ถูกหยิบยกขึ้นมานำเสนอครั้งแรก ในงานสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ 1 ระหว่างวันที่ 24–26 มีนาคม 2554 อุ่นเครื่องก่อนงาน “สมัชชาปฏิรูปเฉพาะประเด็น 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้”
อานันท์ ปันยารชุน
นอกจากแต่งตั้งคณะทำงานด้านยุติธรรมสมานฉันท์ ขึ้นมาจัดทำข้อเสนอเรื่องการเยียวยา และการบังคับใช้กฎหมายความมั่นคงใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้หลายฉบับ โดยพุ่งเป้าไปที่การประกาศใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พุทธศักราช 2548 แล้ว
สภาประชาสังคมชายแดนใต้ ในฐานะองค์กรร่วมจัดงานสมัชชาปฏิรูปเฉพาะประเด็น 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ กับสำนักงานปฏิรูป ยังได้มีคำสั่งที่ 01/2554 ลงวันที่ 28 ตุลาคม 2554 ลงนามโดยนายประสิทธิ์ เมฆสุวรรณ ประธานสภาประชาสังคมชายแดนใต้ แต่งตั้งคณะทำงานจัดงานสมัชชาปฏิรูปเฉพาะประเด็น 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ คณะทำงานด้านปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ (กระจายอำนาจ)
คณะทำงานชุดนี้ประกอบด้วย ผู้ช่วยศาตราจารย์ดอกเตอร์ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี นายมูฮำมัดอายุบ ปาทาน พล.ต.ต.จำรูญ เด่นอุดม นายประสิทธิ์ เมฆสุวรรณ นายมันโซร์ สาและ นายสมชาย กุลคีรีรัตนา นายอุดม ปัตนวงศ์ นายอับดุลการิม อัสมะแอ ดอกเตอร์อับดุลรอนิง สือแต นายแวรอมลี แวบูละ นายปิยะพร มณีรัตน์ นายสงวน อินทร์รักษ์ นายเมธัส อนุวัตรอุดม นายรอมฎอน ปันจอร์ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ดอกเตอร์บุษบง ชัยเจริญวัฒนะ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ดอกตอร์สุกรี หลังปูเต๊ะ
สำหรับคณะทำงานคณะทำงานด้านปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ (กระจายอำนาจ) ถูกกำหนดให้ทำหน้าที่ออกแบบและวางแผน การดำเนินงานเพื่อการจัดเวทีสมัชชาปฏิรูปเฉพาะประเด็น 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ในประเด็นการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ สนับสนุนข้อมูลความรู้ ตลอดจนข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะในการเตรียมการและการจัดงานสมัชชาฯ ร่วมขับเคลื่อนงานตามแผนงานที่วางไว้ และเข้าร่วมการจัดสมัชชาฯ และพัฒนาข้อเสนอแนะเชิงนโยบายต่อประเด็นที่รับผิดชอบ
เมื่อย้อนรอยถอยกลับไปดูกระบวนการปฏิรูปช่วงที่ผ่านพบว่า ประเด็นการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ หรือการกระจายอำนาจ ถูกหยิบยกขึ้นมานำเสนอครั้งแรก ในงานสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ 1 ระหว่างวันที่ 24–26 มีนาคม 2554
การประชุมสมัชชาปฏิรูป ที่มีศาสตราจารย์ประเวศ วะสี เป็นประธานคราวนั้น มีมติออกมา 9 มติ หนึ่งในนั้นคือการปฏิรูปการกระจายอำนาจเพื่อเสริมสร้างและพัฒนาศักยภาพการ จัดการตนเองของชุมชนท้องถิ่น สร้างความเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำในสังคม
ต่อมา วันที่ 18 เมษายน 2554 คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป ที่มีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธาน ก็ออกมาแถลงข่าวข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ ที่เรือนไทยพันธมิตร บ้านพิษณุโลก กรุงเทพมหานคร มีสาระสำคัญดังนี้
1.ยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาคลงทั้งหมด โอนอำนาจบริหารจัดการทรัพยากรท้องถิ่น, เศรษฐกิจท้องถิ่น, สังคมท้องถิ่น และการเมืองท้องถิ่นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะเป็นผู้จัดการเกี่ยวกับที่ดิน ป่า น้ำ การศึกษา การวางแผนพัฒนาของท้องถิ่น รวมทั้งสามารถกำหนดอัตราภาษีบางประเภทในท้องถิ่นได้ด้วยตนเอง นอกจากนี้ ยังสามารถออกกฎเกณฑ์บางประการ และมีเจ้าหน้าที่ตำรวจของท้องถิ่นเอง เพื่อดูแลรักษาความสงบเรียบร้อยและการบังคับใช้กฎเกณฑ์ดังกล่าว
2.สร้างกระบวนการทางการเมือง ที่เปิดพื้นที่ให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการบริหารจัดการอย่างเป็นรูปธรรม โดยเสนอให้ตั้งกรรมการประชาสังคมขึ้นในท้องถิ่นทุกระดับ เพื่อให้คำแนะนำและตรวจสอบโครงการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสนอ ทั้งนี้ แม้ว่าจะไม่มีอำนาจเท่าสภาท้องถิ่นในการยับยั้งโครงการ แต่อาจมีมติบังคับให้นำประเด็นที่เกิดความขัดแย้งไปสู่การลงประชามติได้
3.รัฐบาลกลางยังมีภาระหน้าที่รับผิดชอบกิจการระดับชาติ เช่น การป้องกันประเทศ การจัดเก็บภาษี การกำหนดและควบคุมมาตรฐานกลางที่จำเป็น ฯลฯ แต่รัฐบาลกลางจะไม่มีอำนาจในการแต่งตั้ง ถอดถอนผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือพนักงานในสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นอกจากที่กฎหมายให้อำนาจไว้
4.เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีกำลังในการปฏิบัติภาระหน้าที่ดัง กล่าว ต้องปฏิรูประบบการคลังและการบริหารบุคลากรของท้องถิ่น โดยแต่ละท้องถิ่นจะมีรายได้เพิ่มขึ้นจากส่วนแบ่งภาษี มีอำนาจการจัดเก็บภาษีบางประเภท รวมทั้งได้รับงบประมาณสนับสนุนจากส่วนกลาง การลงทุน การกู้ยืม ตลอดจนการร่วมทุนหรือจัดตั้งกองทุนได้ด้วยตนเอง อีกทั้งจะต้องมีระบบและรูปแบบการบริหารงานบุคคลที่เหมาะสมสำหรับท้องถิ่น ด้วย
แถลงการณ์ของคณะกรรมการปฏิรูปว่าด้วยแนวทางปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ ระบุว่าการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจตามทิศทางดังกล่าว ไม่ใช่การรื้อถอนอำนาจรัฐ แต่เป็นการช่วยเสริมความเข้มแข็งและลดแรงกดดันที่มีต่อรัฐ ขณะเดียวกันการกระจายอำนาจสู่ชุมชนท้องถิ่น การกระจายอำนาจจากรัฐสู่ภาคประชาสังคมโดยรวม ยังช่วยลดความเหลือมล้ำในสังคม และส่งผลต่อความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในระดับชาติ เนื่องจากอำนาจสั่งการและผลประโยชน์ที่ส่วนกลางกุมอำนาจไว้มีปริมาณลดลง ผู้ชนะบนเวทีแข่งขันชิงอำนาจจึงไม่ได้ทุกอย่าง ทำให้ความขัดแย้งไม่จำเป็นต้องเอาเป็นเอาตาย
ฉะนั้น การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจดังกล่าว จึงนับว่าเป็นการปฏิรูปการเมืองอีกวิธีหนึ่ง
กระทั่งวันที่ 14 พฤษภาคม 2554 คณะกรรมการปฏิรูป นำโดยนายอานันท์ ปันยารชุน ผู้เป็นประธาน ได้ออกมาแถลงรายละเอียดของข้อเสนอฉบับสมบูรณ์ โดยมีข้อเสนอใหญ่ๆ ออกมา 2 ประเด็นคือ การปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร และการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ หรือการกระจายอำนาจ
จากนั้น คณะกรรมการปฏิรูปก็ร่วมกันประกาศลาออกยกชุด โดยให้มีผลตั้งแต่วันที่ 15 พฤษภาคม 2554 เป็นต้นไป ขณะที่คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป ที่มีศาสตราจารย์ประเวศ วะสี เป็นประธาน ยังคงยืนหยัดเดินหน้าผลักดันกระบวนการปฏิรูปประเทศไทยมาจนถึงบัดนี้
แน่นอน ประเด็นปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ หรือการกระจายอำนาจ นับเป็นหัวใจสำคัญในการปฏิรูปโครงสร้างการบริหารจัดการประเทศนี้ ส่งผลให้ประเด็นนี้ได้รับความสำคัญจากคณะกรรมการปฏิรูป และคณะกรรมการสมัชชาปฏิรูปอย่างสูง
จึงไม่แปลกเมื่อมีการจัดสมัชชาเฉพาะประเด็น 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ระหว่างวันที่ 4–5 มกราคม 2555 ประเด็นการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ หรือการกระจายอำนาจ จึงได้รับความสำคัญสูงยิ่ง และจะสูงยิ่งเช่นนี้ ผ่านเวทีย่อยสมัชชาปฏิรูปเฉพาะประเด็น 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ 200 เวที ตลอดปี 2555 นี้
ทำไมประเด็นนี้ จึงได้รับความสำคัญอย่างเป็นพิเศษ พิจารณาได้จากเนื้อหาที่ปรากฏในแถลงการณ์ของคณะกรรมการปฏิรูป เมื่อวันที่ 14 เมษายน 2554 ดังต่อไปนี้
……………………………………..
เรียนพี่น้องประชาชนไทยที่รักทุกท่าน
ท่ามกลางความวิปริตแปรปรวนของดินฟ้าอากาศ ภัยพิบัติทางธรรมชาติ ภาวะข้าวของแพงและความไม่แน่นอนของบรรยากาศทางการเมือง พวกเราทุกคนคงรู้สึกคล้ายกันคือ ชีวิตในประเทศไทยเวลานี้หาความเป็นปกติสุขมิได้
อันที่จริงการเผชิญกับความยากลำบากของชีวิตนั้น นับเป็นเรื่องธรรมดาของมนุษย์ แต่สิ่งหนึ่งที่ทำให้คนเราต่างกันมากในโอกาสเอาชนะอุปสรรค คือการมีอำนาจจัดการตัวเองไม่เท่ากัน ในสภาพที่เป็นอยู่ คนไทยจำนวนมากล้วนต้องขึ้นต่ออำนาจของผู้อื่น ขณะที่คนหยิบมือเดียวไม่เพียงกำหนดตัวเองได้ หากยังมีฐานะครอบงำคนที่เหลือ
ความเหลื่อมล้ำในความสัมพันธ์ทางอำนาจเช่นนี้ ไม่เพียงเป็นปัญหาใหญ่ที่สุดอย่างหนึ่ง หากยังเป็นต้นตอบ่อเกิดของปัญหาสำคัญอีกหลายเรื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือปัญหาความไม่เป็นธรรมในสังคม ความสัมพันธ์ทางอำนาจนั้นมีหลายแบบ และถูกค้ำจุนไว้ด้วยโครงสร้างทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ แต่เมื่อกล่าวอย่างถึงที่สุดแล้ว โครงสร้างอำนาจที่มีพลังสูงสุดและส่งผลกำหนดต่อโครงสร้างอำนาจอื่นทั้งปวง คือ โครงสร้างอำนาจรัฐ ซึ่งรวมศูนย์อยู่ที่ส่วนกลาง
แน่ละ เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่าระบอบการปกครองแบบรวมศูนย์ดังกล่าว เคยมีคุณูปการใหญ่หลวงในการปกป้องแผ่นดินไทยให้รอดพ้นจากลัทธิล่าอาณานิคม อีกทั้งมีบทบาทสำคัญในการสร้างความเป็นปึกแผ่นของประเทศชาติช่วงระยะผ่านจาก สังคมจารีตสู่สมัยใหม่ อย่างไรก็ดี เราคงต้องยอมรับด้วยเช่นกันว่า เมื่อเวลาผ่านไปนานนับศตวรรษ การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ การเมืองและสังคมได้ทำให้การบริหารจัดการประเทศแบบรวมศูนย์กลับกลายเป็น เรื่องไร้ประสิทธิภาพ ในบางกรณีก็นำไปสู่การฉ้อฉล อีกทั้ง
ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงที่สลับซับซ้อนขึ้น
ที่สำคัญคือการกระจุกตัวของอำนาจรัฐ ได้ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจอย่างสุดขั้ว ระหว่างเมืองหลวงกับเมืองอื่นๆ ขณะเดียวกันก็ทำให้ไม่สามารถเปิดพื้นที่ทางการเมืองได้เพียงพอสำหรับประชาชน ที่นับวันยิ่งมีความหลากหลายกระจายกลุ่ม การควบคุมบ้านเมืองโดยศูนย์อำนาจที่เมืองหลวง ทำให้ท้องถิ่นอ่อนแอ ประชาชนอ่อนแอ กระทั่งดูแลตัวเองไม่ได้ในบางด้าน
อำนาจรัฐที่รวมศูนย์มีส่วนทำลายอัตลักษณ์ของท้องถิ่นในหลายที่หลายแห่ง ยังไม่ต้องเอ่ยถึงว่าการดำเนินแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ด้วยวิธีกำหนดนโยบายจากส่วนกลางนั้น ยิ่งส่งผลให้ท้องถิ่นไร้อำนาจในการจัดการเรื่องปากท้องของตน
ยิ่งไปกว่านั้น สถานการณ์ดังกล่าวยังถูกซ้ำเติมให้เลวลง ด้วยเงื่อนไขของยุคโลกาภิวัตน์ ซึ่งมีระบบเศรษฐกิจแบบไร้พรมแดนเป็นพลังขับเคลื่อนสำคัญ การที่รัฐไทยยังคงรวมศูนย์อำนาจบังคับบัญชาสังคมไว้อย่างเต็มเปี่ยม แต่กลับมีอำนาจน้อยลงในการปกป้องสังคมไทยจากอิทธิพลข้ามชาตินั้น นับเป็นภาวะวิกฤตที่คุกคามชุมชนท้องถิ่นต่างๆ เป็นอย่างยิ่ง เพราะทำให้ประชาชนในท้องถิ่นแทบจะป้องกันตนเองไม่ได้เลย เมื่อต้องเผชิญกับผู้ประกอบการรายใหญ่ที่มีทุนมากกว่า
เมื่อสังคมถูกทำให้อ่อนแอ ท้องถิ่นถูกทำให้อ่อนแอ และประชาชนจำนวนมากถูกทำให้อ่อนแอ ปัญหาที่ป้อนกลับมายังศูนย์อำนาจ จึงมีปริมาณท่วมท้น ทำให้รัฐบาลทุกรัฐบาล ล้วนต้องเผชิญกับสภาวะข้อเรียกร้องที่ล้นเกิน ครั้นแก้ไขไม่สำเร็จ ทุกปัญหาก็กลายเป็นประเด็นการเมือง
ด้วยเหตุผลทั้งหลายทั้งปวงนี้ คณะกรรมการปฏิรูปจึงขอเสนอให้มีการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจของประเทศ ซึ่งจำเป็นต้องดำเนินการถึงระดับถอดสายบัญชาการของส่วนกลางที่มีต่อท้องถิ่น ออกในหลายๆ ด้าน และเพิ่มอำนาจบริหารจัดการตนเองให้ท้องถิ่นในทุกมิติที่สำคัญ
อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่น จะต้องไม่ใช่การสร้างระบบรวมศูนย์อำนาจขึ้นมาในท้องถิ่นต่างๆ แทนการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ศูนย์กลาง หากจะต้องเป็นเนื้อเดียวกับการลดอำนาจรัฐ และเพิ่มอำนาจประชาชนโดยรวม
กล่าวอีกแบบหนึ่งก็คือ การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจมีเจตจำนงอยู่ที่การปลดปล่อยพลังสร้างสรรค์ของ ประชาชนในท้องถิ่นต่างๆ ซึ่งประกอบส่วนขึ้นเป็นองค์รวมของประชาชนทั้งประเทศ และด้วยเหตุนี้เราจึงจำเป็นต้องประสานประชาธิปไตยทางตรงเข้ากับประชาธิปไตย แบบตัวแทนมากขึ้น
การเพิ่มอำนาจให้ชุมชนเพื่อบริหารจัดการตนเอง ต้องเป็นส่วนสำคัญของการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจตั้งแต่ต้น และอำนาจขององค์กรปกครองท้องถิ่นที่เพิ่มขึ้น ก็จะต้องถูกกำกับและตรวจสอบโดยประชาชนในชุมชน หรือภาคประชาสังคมในท้องถิ่นได้ในทุกขั้นตอน
ส่วนอำนาจหน้าที่ของรัฐบาลนั้น แม้จะลดน้อยลงในด้านการบริหารจัดการสังคม แต่ก็ยังคงมีอยู่อย่างครบถ้วนในเรื่องการป้องกันประเทศ และการต่างประเทศ
นอกจากนี้รัฐบาลยังคงมีบทบาทสำคัญ ในการประสานงานและอำนวยการเรื่องอื่นๆ ในระดับชาติ ดังที่ชี้แจงไว้ในข้อเสนอฉบับสมบูรณ์
คณะกรรมการปฏิรูปขอยืนยันว่า การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจในทิศทางดังกล่าว มิใช่การรื้อถอนอำนาจรัฐ และการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นก็จะไม่มีผลต่อฐานะความเป็นรัฐเดี่ยวของประเทศ ไทย หากยังจะเสริมความเข้มแข็งให้กับรัฐไทย และช่วยลดแรงกดดันที่มีต่อรัฐไปด้วยพร้อมๆ กัน
นอกจากนี้ เรายังเชื่อว่าการกระจายอำนาจลงสู่ชุมชนท้องถิ่นก็ดี และการกระจายอำนาจจากรัฐสู่ภาคประชาสังคมโดยรวมก็ดี ไม่เพียงจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำในสังคม แต่ยังจะส่งผลอย่างสูงต่อความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในระดับชาติ
ทั้งนี้ เพราะมันจะทำให้อำนาจสั่งการและผลประโยชน์ที่ได้จากการกุมอำนาจในส่วนกลางมี ปริมาณลดลง ผู้ชนะบนเวทีแข่งขันชิงอำนาจไม่จำเป็นต้องได้ทุกอย่างไปหมด และความขัดแย้งก็ไม่จำเป็นต้องมีลักษณะเอาเป็นเอาตาย กระทั่งอาจกล่าวได้ว่าการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ แท้จริงแล้วคือการปฏิรูปการเมืองอีกวิธีหนึ่งในด้านความอยู่รอดมั่นคงของ สังคม การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจยังนับเป็นยุทธศาสตร์สำคัญที่จะทำให้ประเทศไทยมี ความพร้อมมากขึ้น ในการอยู่ร่วมกับกระแสโลกาภิวัตน์
ทั้งนี้ เนื่องเพราะการปล่อยให้ประชาชนในท้องถิ่นที่อ่อนแอตกอยู่ภายใต้อำนาจของตลาด เสรี โดยไม่มีกลไกป้องกันตัวใดๆ ย่อมนำไปสู่หายนะของคนส่วนใหญ่อย่างเลี่ยงไม่พ้น คณะกรรมการปฏิรูปตระหนักดีว่าการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจในระดับลึกซึ้งถึงราก ไม่ใช่เรื่องง่าย และอาจจะส่งผลกระทบต่อหลายฝ่ายที่เกี่ยวข้อง แต่เราก็เชื่อว่าการปรับปรุงประเทศชาติในทิศทางข้างต้น มีความเป็นไปได้ ถ้าหากประชาชนส่วนใหญ่มีฉันทานุมัติว่า สิ่งนี้คือกุญแจดอกใหญ่ที่จะนำไปสู่ความเจริญรุ่งโรจน์ของบ้านเมือง
ดังนั้น เราจึงใคร่ขอเรียนเชิญประชาชนคนไทยทุกหมู่เหล่า สื่อมวลชนทุกแขนง ตลอดจนพรรคการเมืองทุกพรรค และกลุ่มการเมืองทุกกลุ่ม มาช่วยกันพิจารณาข้อเสนอชุดนี้อย่างจริงจังตั้งใจ เพื่อจะได้นำบรรยากาศสังคมไปสู่การวางจังหวะก้าวขับเคลื่อน ผลักดันให้การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจปรากฏเป็นจริง
ด้วยมิตรภาพ
คณะกรรมการปฏิรูป
18 เมษายน 2554
https://docs.google.com/viewer?a=v&q=cache:_DwDJuFzUVUJ:www.reform.or.th/sites/default/files/khesnkaarptiruupokhrngsraangamnaacch.pdf+%E0%B8%9B%E0%B8%8F%E0%B8%B4%E0%B8%A3%E0%B8%B9%E0%B8%9B%E0%B9%82%E0%B8%84%E0%B8%A3%E0%B8%87%E0%B8%AA%E0%B8%A3%E0%B9%89%E0%B8%B2%E0%B8%87%E0%B8%AD%E0%B8%B3%E0%B8%99%E0%B8%B2%E0%B8%88&hl=th&gl=th&pid=bl&srcid=ADGEESjyOF-k_vH4YfuU5xPL19JtcJ4yeww-U4tSUWteu5-s0N6IvlAyjvAcuQ97MI1VdL3HK9-WGJ8LtKDeevFh5YJK4pLs0KR6CFrdirtedO-MIV8vfj1mJvhON-oZVIyPYoizQD8a&sig=AHIEtbSuNkWti-MsssV7hLq_76d2a37m2w
