เพื่อนพ้องน้องพี่
โดย Kanchong
วันนี้ขอว่าเรื่องการเมืองแล้วกัน...เขียนเรื่องเมืองสวิตฯมา ๕ ปีแล้ว จะไม่แตะเรื่องสำคัญแบบนี้เลยก็กระไรอยู่
เหตุผลอีกอย่างหนึ่งที่ฉันหยิบเรื่องนี้มาเขียนก็เพราะมีพี่คนไทยคนหนึ่งมาเที่ยว เราได้คุยกันเรื่องระบบการปกครองของสวิตฯ พี่เขาประทับใจกับประชาธิปไตยสายตรง บอกว่า จะไปคุยกับนักศึกษาถึงเรื่องนี้ ทำให้ฉันนึกสนใจอยากค้นคว้ามาฝากเพื่อน ๆ (เดี๋ยวจะกลายเป็นใกล้เกลือกินด่าง) ไหน ๆ เราก็เป็นประเทศประชาธิปไตยเหมือนกัน
ท้าวความนิดนึงแบบนักเขียน(รายงาน)ที่ดี คำว่า "democracy" นี้ได้มาจากคำภาษากรีกสองคำรวมกัน คือ คำว่า people (demos) และ power (kratos) เป็นการรวมแนวคิดว่า ประชาชนคนธรรมดาควรเป็นผู้ควบคุมการตัดสินใจที่มีผลต่อชีวิตของพวกตน และในระบบประชาธิปไตยแบบอุดมคติ (ideal democracy) อำนาจของผู้ปกครองจะต้องถูกถ่วงดุลด้วยการประกันว่า ประชาชนจะสามารถป้องกันมิให้ผู้ปกครองที่ตนคัดเลือกมาไปใช้อำนาจในทางมิชอบได้
เพราะเชื่อว่าหากตัวแทนของประชาชนมีอำนาจอยู่ในมือไม่จำกัด ก็มักจะใช้อำนาจนั้นในทางที่มิชอบ หรือกระทำการนอกเหนือจากที่ได้รับมอบหมาย และเพราะความเชื่อที่ว่าระบบการปกครองโดยมีรัฐธรรมนูญแบบประชาธิปไตยจะประสบความสำเร็จได้ก็ต้องมีการตรวจสอบและคานอำนาจอยู่เสมอ ทำให้ชาวสวิสร่วมกันสร้างระบบตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพสูงสุด นั่นก็คือ ระบบที่เรียกว่า "Direct Democracy"
คำว่า Direct Democracy มีความหมายว่าอย่างไร?
ความรู้โดยย่อเกี่ยวกับระบบการเมืองของสวิตฯ
- ประเทศสวิตฯเป็นประเทศสหพันธรัฐ (Confederation) ประกอบด้วยมลรัฐ ๒๖ มลรัฐ มลรัฐเหล่านี้มีอิสระในการปกครองตนเองในระดับหนึ่ง
- ระบบรัฐบาล รัฐสภา และ ศาล แบ่งเป็น ๒ ระดับคือ
-- ระดับพันธรัฐ
-- ระดับมลรัฐ
-- ระดับชุมชน
อย่างที่กล่าวไปแล้วว่า ประเทศสวิตฯมีทั้งหมด ๒๖ มลรัฐ หรือ คันตอน (cantons) และมีชุมชนที่เรียกว่า คอมมูน (communes) รวมทั้งหมดประมาณ ๓,๐๐๐ คอมมูน รัฐบาลกลาง หรือ central or federal government เป็นจุดเชื่อมมลรัฐต่าง ๆ เข้าด้วยกัน แต่จะควบคุมก็เฉพาะเรื่องที่เป็นผลประโยชน์ของคันตอนทั้งหมด เช่น นโยบายต่างประเทศ งานกลาโหม ระบบทางรถไฟของสหพันธรัฐ เป็นต้น ส่วนกิจการอื่น ๆ นั้นขึ้นอยู่กับองค์การปกครองหรือรัฐบาลท้องถิ่นในระดับคันตอนและคอมมูนเอง คันตอนหนึ่ง ๆ ก็ต่างมีสภาและธรรมนูญการปกครองของตัวเอง และแตกต่างกันไปในแต่ละคันตอน
ส่วนคอมมูนต่าง ๆ นั้น ก็มีขนาดใหญ่เล็กไม่เท่ากัน นับจากประชากรแค่ไม่กี่ร้อยคนไปจนถึงขนาดใหญ่กว่าล้านคน และมีสภานิติบัญญัติและบริหาร (legislative and executive councils) ของตัวเองเช่นกัน ตัวแทนในองค์การปกครองระดับคันตอนและคอมมูนนั้นได้รับเลือกมาจากประชาชนในท้องถิ่น
ยิ่งฟังยิ่งเหมือนรัฐในอุดมคติ ด้วยเหตุนี้การศึกษาเรื่องประชาธิปไตยหลายแห่งจึงอ้างอิงประชาธิปไตยแบบสวิสเป็นแบบอย่างอยู่บ่อย ๆ แต่เราต้องไม่ลืมว่า ประเทศเขามีคนแค่ ๗ ล้านกว่าคน ผู้คนมีการศึกษาดีเป็นส่วนใหญ่ รัฐสวัสดิการดีเยี่ยม อุตสาหกรรมของเขาเลี้ยงตัวได้ ชาวไร่ชาวนาได้รับการคุ้มครองไม่ให้น้ำตาต้องเช็ดหัวเข่า และเขาเป็นสังคมที่ไม่มีชนชั้น จน-รวย ขุนนาง-ขี้ข้า เจ้า-ไพร่ แม้แต่ข้าราชการเองก็ทำหน้าที่รับใช้ประชาชนสมชื่อ ไม่ได้มองเห็นประชาชนต้อยต่ำโง่งมเป็นตาสีตาสา...
- หมู่บ้านเล็ก ๆ จะมีการประชุมของชาวบ้านทั้งหมดเพื่อตัดสินและลงคะแนนเกี่ยวกับการปกครองในท้องถิ่น แทนที่จะประชุมแบบรัฐสภา (คือมีเฉพาะตัวแทน) และศาลท้องถิ่นถือเป็นเรื่องปกติในชุมชนจำนวนมาก
- ลักษณะสำคัญของ Direct Democracy คือ การประกันระดับการมีส่วนร่วมของประชาชนคนเดินดินทุกคนอย่างรอบคอบที่สุด
โดยสรุป
-- คนเดินดินสามารถเสนอให้มีการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญได้ หากสามารถหาคนร่วมลงชื่อได้ (ในระดับประเทศ ต้องได้เสียงสนับสนุน ๑๐๐,๐๐๐ เสียง ต่อผู้มีสิทธิออกเสียง ๓.๕ ล้านคน) และจำนวนนี้จะลดน้อยลง หากเป็นธรรมนูญปกครองของมลรัฐหรือชุมชน
-- รัฐสภาจะนำข้อเสนอแนะนี้มาพูดคุยกัน และอาจพักไว้เป็นทางเลือกหนึ่ง จากนั้นก็จะเปิดเป็นวาระสาธารณะให้ประชาชนลงคะแนนเสียงในการทำประชาพิจารณ์ (referendum) ว่าจะรับไว้เป็น ข้อเสนอแนะดั้งเดิม (the original initiative) หรือ เป็นข้อเสนอแนะทางเลือกในระดับรัฐสภา (the alternate parliamentary proposal) หรือ จะลงคะแนนว่า ไม่ขอเปลี่ยนแปลงใด ๆ เลยก็ได้ (ก็คือปฏิเสธข้อเสนอนี้นั่นเอง)
ลักษณะทางการเมืองที่คล้ายกับประเทศอื่น
- การปกครองแบบประชาธิปไตย
- ระบบการปกครองทั้งหมดมีการแบ่งแยกอำนาจ (ความเป็นอิสระของรัฐบาลหรือฝ่ายปกครอง รัฐสภา (ฝ่ายนิติบัญญัติ) และ ตุลาการ (ศาลสถิตยุติธรรม) พรรคการเมืองจะแข่งกันกันเพื่อเสนอทางแก้ปัญหาให้กับประเทศชาติ
- ระบบสหพันธ์มิใช่ระบบบังคับสำหรับการปกครองแบบประชาธิปไตย แต่ก็เป็นที่นิยมใช้ในหลายประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา เยอรมนี ออสเตรีย เป็นต้น
หากกล่าวอีกอย่างหนึ่ง ระบบการปกครองของสวิตฯโดยส่วนใหญ่ ก็มิได้ผิดแผกแตกต่างจากประเทศประชาธิปไตยสมัยใหม่อื่น ๆ ทั่วโลก
ลักษณะเฉพาะของระบบการปกครองแบบสวิส (ที่ไม่เหมือนใครเท่าไร)
มีการประชุมสภาแห่งชาติทั้งสองปีละหลายครั้ง และครั้งละหลายอาทิตย์ หากไม่ประชุมก็จะเป็นช่วงเตรียมการประชุมคณะกรรมาธิการต่าง ๆ
สมาชิกรัฐสภาของสวิตฯไม่ได้ทำงานการเมืองเต็มเวลา ซึ่งตรงข้ามกับประเทศประชาธิปไตยจำนวนมาก สมาชิกรัฐสภาชาวสวิสนั้นต่างมีอาชีพการงานอื่น ๆ เพื่อหาเลี้ยงปากเลี้ยงท้อง รวยบ้าง ธรรมดาบ้าง นั่นเป็นเหตุให้นักการเมืองเหล่านี้มีความใกล้ชิดกับประชาชนที่ลงคะแนนเลือกพวกเขาจริง ๆ
สิ่งที่น่าทึ่งเกี่ยวกับระบบการปกครองสวิส ก็คือ เคล็ดลับความสำเร็จของประชาธิปไตยสายตรง ไม่ใช่อยู่ที่การมีเครื่องมือทางประชาธิปไตยไว้ประดับบารมี แต่อยู่ที่การได้ใช้เครื่องมือที่ว่านี้บ่อยครั้งและสม่ำเสมอจนกลายเป็นปกติ โดยมิได้เกิดจากการหนุนส่งของรัฐธรรมนูญ แต่เกิดจากการที่ประชาชนตื่นตัวและต้องการมีส่วนร่วมอย่างกระตือรือร้น
ข้อดีของระบบประชาธิปไตยสายตรงก็คือ (๑) ใช้การลงคะแนนเสียง(ประชาพิจารณ์)เป็นการสะท้อนความคิดเห็นของประชาชนอย่างเที่ยงตรง (๒) เป็นเครื่องมือการประกันว่า ตัวแทนที่ได้รับเลือกจะทำหน้าที่อย่างซื่อสัตย์ (๓) เป็นการลดความสำคัญของพรรคการเมือง แต่ให้ความสำคัญกับประชาชนอย่างแท้จริง (๔) ช่วยเน้นความสนใจต่อประเด็นเฉพาะให้เกิดการแก้ปัญหาอย่างเป็นรูปธรรม (๕) ทำหน้าที่เหมือนเครื่องวัดอุณหภูมิในเรื่องที่ขัดแย้งกัน และ (๖) ส่งเสริมให้นักการเมืองทำงานร่วมกันอย่างสมานฉันท์ในกระบวนการร่างกฎหมาย
ส่วนการทำประชาพิจารณ์ หรือ Referendums ก็มีข้อดีหลากหลาย คือ ทำให้เกิดการประนีประนอมได้ง่ายขึ้น (มิฉะนั้น พรรคการเมืองฝ่ายแพ้ก็จะเล่นแง่ไปทำ referendum ได้) การทำประชาพิจารณ์มิใช่จะได้ผลเสมอไป ดังจะเห็นได้ว่า มีประชาพิจารณ์แบบไม่บังคับ (non-mandatory referendums) หลายครั้งในสวิตฯในแต่ละปี และประชาพิจารณ์ที่ดูเหมือนเข้าท่าดี ผ่านโหวตประชาชน แต่สุดท้ายก็ไม่ผ่านการพิจารณ์ในขั้นสุดท้ายในรัฐสภาได้เหมือนกัน
....แต่ข้อเท็จจริงที่สำคัญก็คือ นักการเมืองสวิสทุกคนรู้จัก และ "เกรง(ใจ)" การทำประชาพิจารณ์ ซึ่งก็ถือเป็นการปราม ๆ นักการเมืองอยู่ในที
เพิ่มเสถียรภาพ
กระบวนการประชาพิจารณ์ทำให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถปิดกั้นกฎหมายที่สุดขั้วที่มุ่งลงโทษอย่างไร้ความปรานี หรือค้านกับความรู้สึกของประชาชนได้ ดังนั้น พรรคการเมืองจึงไม่ค่อยอยากจะเสนอให้เปลี่ยนแปลงกฎหมายอย่างหน้ามือเป็นหลังมือง่าย ๆ และผู้มีสิทธิเลือกตั้งก็จะไม่ยอมให้มีการแก้ไขระบบพื้นฐานของการเลือกตั้งง่าย ๆ เช่นกัน...แบบนี้กระมังเขาเลยไม่ต้องฉีกรัฐธรรมนูญแล้วเขียนใหม่บ่อย ๆ
ด้วยเหตุนี้หากแนวคิดของรัฐบาลแพ้ในการลงคะแนนประชาพิจารณ์ รัฐบาลก็ไม่มีความจำเป็นยุบสภา เนื่องจากจุดประสงค์ของประชาพิจารณ์นี้ก็เพื่อแก้ไขปัญหา - ป้องกันกฎหมายที่ลำเอียง - ได้อย่างมีประสิทธิภาพและตรงเป้ามากกว่าการเอาชนะคะคานกัน
ในวันลงคะแนนเดียวกัน ประชาชนอาจให้คะแนนกับประชาพิจารณ์หลาย ๆ เรื่องได้พร้อมกัน (ประหยัดงบเลือกตั้ง) เช่น อาจจะมีการรับรองร่างกฎหมายใหม่สามฉบับและปฏิเสธอีกสองฉบับในวันเดียวกันก็ได้
คราวนี้ ผู้อ่านคงพอได้ไอเดียแล้วว่า Direct democracy แบบสวิสนั้นแบ่งได้สองแบบหลัก ๆ คือ การทำประชาพิจารณ์ (the referendum) ซึ่งเป็นกระบวนการที่ประชาชนให้การยอมรับหรือปฏิเสธกฎหมายใหม่ และการทำข้อเสนอแนะ (the initiative) ซึ่งเป็นกระบวนการที่ประชาชนสามารถเสนอมาตรการใหม่ ๆ ให้รัฐรับไปพิจารณาในการแก้ไขปัญหาด้านกฎหมาย เศรษฐกิจและสังคม
การทำประชาพิจารณ์เองก็แบ่งได้อีกสองแบบ คือ ประชาพิจารณ์ภาคบังคับ (the obligatory referendum) ซึ่งจะทำในกรณีที่มีการเสนอให้แก้ไขรัฐธรรมนูญ และประชาพิจารณ์ทางเลือก (the optional referendum) สำหรับการผ่านร่างกฎหมายใหม่เพื่อนำไปสู่การลงคะแนนเสียงทั่วไป ซึ่งในอย่างหลังนี้จะต้องมีการลงชื่อสนับสนุนโดยประชาชนจำนวนมาก (ดังกล่าวไปแล้ว) ซึ่งจะต้องรวบรวมให้ได้ตามเวลาที่กำหนด
การลงคะแนนเสียงในสวิตฯโดยปกติจะจัดปีละ ๔ ครั้ง โดยทั่วไปในวันอาทิตย์ อัตราผู้มาออกเสียงเฉลี่ยได้ประมาณ ๓๕ % แต่ตัวเลขจะขึ้น ๆ ลง ๆ ตามประเด็นที่นำมาลงคะแนนเสียง ในแต่ละมลรัฐ คะแนนเสียงที่ได้จากการลงคะแนนนี้จะไม่สามารถถูกบอกล้างได้โดยกระบวนการทางศาล
ระบบการปกครองสวิสนี้ได้รับใช้ประชาชนที่หลากหลายเชื้อชาติ วัฒนธรรม และภาษามาได้อย่างดีกว่า ๗๐๐ ปีแล้ว เราสามารถเรียนรู้สิ่งดี ๆ ได้จากตัวอย่างของประเทศสวิตฯ มิใช่น้อย กุญแจสำคัญสู่ความสำเร็จจึงมิใช่อยู่ที่ปริมาณของทรัพยากรธรรมชาติ (ซึ่งสวิตฯมีน้อยมาก) และไม่ได้อยู่ที่อารมณ์ของชาวสวิส (ประมาณ ๗ ล้านกว่าคน) ซึ่งมีความแตกต่างหลากหลาย
แต่ความสำเร็จนั้นเกิดจากการที่สถาบันการเมืองสวิสประกันให้ประชาชนทุกคนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจทางการเมือง และประกันไม่ให้มีกลุ่มใดได้ประโยชน์จากการสูญเสียของกลุ่มอื่น
เรียกว่า เป็นสังคมแห่งความเท่าเทียมกัน (ทางการเมือง) โดยแท้......จะได้หรือไม่?
« เป็นที่น่าประหลาดใจว่า สังคมโลกรู้จักการเมืองสวิสน้อยมาก แม้แต่ประเทศเพื่อนบ้านในยุโรปเองก็เข้าใจแค่คร่าว ๆ ว่า ประเทศสวิตฯนั้นมีการกระจายอำนาจจากศูนย์กลาง แต่ยังไม่เข้าใจแง่มุมอื่น ๆ ของระบบการเมืองสวิส -- แง่มุมที่อาจจะกลายเป็นต้นแบบให้กับทุก ๆ ประเทศที่แสวงหาประชาธิปไตยที่แท้จริงแห่งศตวรรษที่ ๒๑ »
อ่านแล้วก็ทำให้เกิดสงสัยว่า แล้วระบบการเมืองสวิสนี้ดีอย่างไรหนา....คำว่า Direct Democracy คืออะไร และเป็นคำตอบได้อย่างไร
ประเทศสวิตฯเป็นประเทศเล็ก ๆ ใจกลางยุโรปตะวันตก เป็นหม้อผสมรวมของภาษาและวัฒนธรรมสามชาติ คือ เยอรมัน ฝรั่งเศส และอิตาเลียน กล่าวได้ว่า สวิตฯเป็นประเทศหลากวัฒนธรรม (multicultural) ระบบประชาธิปไตย และการใช้ประชาธิปไตยสายตรง ถือเป็นธรรมเนียมประเพณีที่ผ่านร้อนผ่านหนาวมายาวนานในประเทศเล็ก ๆ แห่งนี้
ระบบการเมืองของสวิตฯ อาจถือได้ว่า เป็นระบบประชาธิปไตยที่มีเสถียรภาพหรือเป็นประชาธิปไตยที่สุดในโลกก็ว่าได้ เป็นระบบที่มอบอำนาจให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการปกครองอย่างมีสิทธิมีเสียงมากที่สุด และยังเป็นประเทศที่มีความสำเร็จทางเศรษฐกิจสูงที่สุดด้วยประเทศหนึ่ง รายได้ประชาชาติของประชาชนชาวสวิสก็อยู่ในระดับ top ten ของโลก ทั้งยังไม่ต้องนับคุณภาพชีวิตที่ดีเยี่ยม ยากจะหาที่ใดเทียม
แต่ว่าการพัฒนาระบบประชาธิปไตยสายตรงของสวิตฯนั้นไม่ได้ราบรื่นปราศจากอุปสรรค กว่าจะมาถึงวันนี้ได้ ประชาชนและผู้นำชาวสวิสต่างต้องผ่านการต่อสู้ทางการเมืองอย่างโชกโชน รวมทั้งการปฏิวัติอันรุนแรงในปี ๑๗๙๘ ต้องผ่านทศวรรษแห่งความเสื่อมโทรมตกต่ำ (ระหว่าง ช่วงปี ๑๘๓๐ ถึง ช่วงปี ๑๘๔๐) จนกลายเป็นสงครามกลางเมืองในปี ๑๘๔๗ กว่าจะได้มาตกลงได้เรื่องการกระจายอำนาจ (decentralization of power) และกว่าจะได้เครื่องมืออันโดดเด่นสองตัว อันได้แก่ การทำประชาพิจารณ์ (referendums) และการเสนอแนวความคิดใหม่ (popular initiative) ให้รัฐรับไปพิจารณา
