23 ตุลาคม, 2012 - 00:22 | โดย Piyabutr Saengk...
การพิจารณาว่าผู้ฟ้องมีสิทธิฟ้องคดีหรือไม่
เป็นเงื่อนไขการรับฟ้องคดีอันสำคัญยิ่งเสมือนเป็นการค้นหา “กุญแจ”
ในการเปิดประตูศาลเข้าไป ศาลจึงต้องพิจารณาสิทธิของผู้ฟ้องคดีเป็นเบื้องต้น
ในคดีปกครอง การฟ้องคดีย่อมส่งผลกระทบต่อการดำเนินบริการสาธารณะไม่มากก็น้อย หากเปิดโอกาสให้บุคคลทั่วไปสามารถฟ้องโต้แย้งการกระทำทางปกครองได้โดยไม่มี จุดเกาะเกี่ยวหรือความสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับการกระทำทางปกครองนั้นเลย ก็ส่งผลให้ทุกคนสามารถนำเรื่องไปฟ้องศาลได้ทั้งหมด ศาลในทุกระบบและในทุกประเทศจึงไม่อนุญาตให้บุคคลใดก็ได้สามารถฟ้องคดี หรือไม่ยอมรับหลักการฟ้องคดีโดยประชาชน (L’action popul aire) ตามสุภาษิตที่ว่า “ไม่มีบุคคลใดสามารถฟ้องคดีได้ราวกับเป็นอัยการ” ดัง นั้น ผู้ฟ้องคดีต้องแสดงให้เห็นว่าตนมีความเกี่ยวข้องกับการกระทำทางปกครองที่ ต้องการโต้แย้ง ปัญหาต่อมาที่ต้องพิจารณา คือ แล้วศาลจะใช้หลักเกณฑ์ใดในการพิจารณาว่าบุคคลผู้ฟ้องคดีนั้นมีความสัมพันธ์ เกี่ยวข้องกับการกระทำทางปกครองที่ต้องการโต้แย้งเพียงพอที่จะมีสิทธิฟ้อง คดีได้
เกณฑ์การพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีมีสิทธิฟ้องคดีหรือไม่นั้น มีอยู่ 2 รูปแบบสำคัญ ได้แก่
รูปแบบแรก ประโยชน์หรือส่วนได้เสียของผู้ฟ้องคดีถูกกระทบจากการกระทำทางปกครอง มีฝรั่งเศสเป็นต้นตำรับ ระบบกฎหมายปกครองฝรั่งเศสตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักความชอบด้วยกฎหมาย ศาลปกครองมีภารกิจในการรักษาหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง เมื่อมีผู้ใดมาโต้แย้งต่อศาลว่าการกระทำทางปกครองใดน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลในฐานะองค์กรที่ทำหน้าที่รักษาความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง ก็ควรต้องรับไว้พิจารณา อย่างไรก็ตาม หากเปิดโอกาสให้บุคคลใดก็ได้สามารถโต้แย้งต่อศาลได้ทั้งหมดจนกลายเป็นหลัก การฟ้องคดีโดยประชาชน (L’action populaire) ก็จะทำให้ศาลมีเขตอำนาจมากจนเกินไป และมีคำฟ้องเข้ามาเป็นจำนวนมากจนไม่อาจพิจารณาได้ทั้งหมด ดังนั้น จึงจำเป็นต้องสร้างข้อความคิดเรื่อง “ผู้ฟ้องคดีมีส่วนได้เสียหรือประโยชน์เกี่ยวข้องกับการกระทำที่ฟ้องโต้แย้ง” (Intérêt à agir) ซึ่งกว้างกว่า “สิทธิของผู้ฟ้องคดีถูกกระทบจากการกระทำที่ฟ้องโต้แย้ง” (Droit subjectif lésé) และแคบกว่าการฟ้องคดีโดยบุคคลใดก็ได้ (L’action populaire) ดังนั้น ในระบบกฎหมายปกครองฝรั่งเศส หากผู้ฟ้องคดีโต้แย้งว่าการกระทำทางปกครองน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย และแสดงให้เห็นว่าประโยชน์หรือส่วนได้เสียของตนถูกกระทบจากการกระทำทาง ปกครองนั้น ศาลก็จะรับฟ้อง แม้ผู้ฟ้องคดีจะไม่ถูกกระทบสิทธิของตน ผู้ฟ้องคดีก็มีสิทธิฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนการกระทำทางปกครองแล้ว
รูปแบบที่สอง สิทธิที่กฎหมายรับรองของผู้ฟ้องคดีถูกกระทบจากการกระทำทางปกครอง มี เยอรมนีเป็นต้นตำรับ ซึ่งตั้งอยู่บนพื้นฐานของสิทธิทางมหาชน (subjektives öffentliches Recht) ศาลปกครองมีภารกิจในการคุ้มครองสิทธิของบุคคลจากการใช้อำนาจของฝ่ายปกครอง แม้การกระทำทางปกครองอาจไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ศาลปกครองจะพิจารณาให้ได้ก็ต่อเมื่อการกระทำนั้นกระทบสิทธิของบุคคลเสีย ก่อน ดังนั้น ผู้ฟ้องจึงต้องพิสูจน์ให้ศาลเห็นว่าการกระทำที่ต้องการฟ้องโต้แย้งนั้นได้ กระทบสิทธิของตน ศาลจึงจะรับไว้พิจารณา เมื่อศาลพิจารณาแล้วเห็นว่า การกระทำนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย นอกจากศาลจะมีอำนาจเพิกถอนการกระทำเหล่านั้น ศาลยังมีอำนาจในการกำหนดมาตรการเพื่อคุ้มครองสิทธิของผู้ฟ้องและฟื้นฟูสถานะ ทางกฎหมายของผู้ฟ้องให้กลับคืนดังเดิมด้วย
การสร้างระบบกฎหมายปกครองและระบบศาลปกครอง ควรต้องตอบคำถามถึงรากฐานภารกิจของกฎหมายปกครองและศาลปกครองว่าจะเน้นการ รักษาความชอบด้วยกฎหมายหรือจะเน้นการคุ้มครองสิทธิของบุคคล เมื่อตอบคำถามนี้ได้จึงจะจัดวางกฎเกณฑ์อื่นๆในรายละเอียดที่เกี่ยวกับศาล ปกครองได้ต่อไป น่าเสียดายที่ในระบบกฎหมายปกครองไทย เราไม่เคยตั้งคำถามเหล่านี้เมื่อครั้งตั้งศาลปกครอง ประเทศไทยใช้วิธีการลอกและรับเอามาใช้ โดยเลือกรูปแบบของฝรั่งเศส ตามมาตรา 42 ของ พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 บัญญัติว่า “ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องจากการกระทำ หรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือมีข้อ โต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองตามมาตรา 9 และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือนร้อนหรือความเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดในมาตรา 72 ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง” จากคำว่า “เดือดร้อนเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้” นี้เองที่ฝ่ายตำราและศาลปกครองนำมาแปลความว่าผู้ฟ้องคดีต้องพิสูจน์ให้ศาล ปกครองเห็นว่าการกระทำทางปกครองที่ตนฟ้องโต้แย้งนั้นกระทบต่อประโยชน์หรือ ส่วนได้เสียของตนตามแบบระบบกฎหมายฝรั่งเศส กล่าวคือ ไม่ได้เปิดกว้างถึงขนาดที่ให้ประชาชนหรือใครก็ได้สามารถฟ้องคดีได้ และไม่ได้แคบถึงขนาดให้ผู้ฟ้องพิสูจน์ว่าตนมีสิทธิที่กฎหมายรับรอง และการกระทำทางปกครองนั้นกระทบสิทธิของตนแบบระบบกฎหมายเยอรมัน
ศาลปกครองวางแนวคำสั่งศาลปกครองและคำพิพากษาในกรณีดังกล่าวได้มาตรฐานและ เป็นเกณฑ์ที่นิ่งพอสมควร จนกระทั่งเข้าสู่ช่วงบรรยากาศ “ตุลาการภิวัตน์” เข้มข้น แนวทางการพิจารณาเงื่อนไขการรับฟ้องในส่วนของผู้ฟ้องคดีก็เปลี่ยนแปลงไป และอยู่ในสถานะ “ไม่นิ่ง” ศาลได้ขยายขอบเขตการพิจารณาส่วนได้เสียหรือประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีที่ ถูกกระทบออกไปอย่างกว้างขวางจนเรียกได้ว่าเกือบเป็นการอนุญาตให้บุคคลใดฟ้อง คดีก็ได้ ดังปรากฏให้เห็นในคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 585/2549 (คดีนายศาสตรา โตอ่อน ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งสัญญสัมปทานของกลุ่มชินฯ โดยฟ้องในฐานะเป็นปวงชนชาวไทยเจ้าของอำนาจอธิปไตยและผู้ใช้บริการของกลุ่ม ชินฯ) ต่อเนื่องมายังคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 547/2551 (คดีนายสุวัตร อภัยภักดิ์และพวก ฟ้องโต้แย้งการแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชาเรื่องปราสาทพระวิหาร โดยฟ้องในฐานะประชาชนไทย)
นับแต่นั้นเป็นต้นมา ยามใดที่มีกรณีรัฐบาลหรือหน่วยงานทางปกครองตัดสินใจเรื่องสำคัญหรือเรื่อง ที่อาจถูกนำมาขยายผลในทางการเมืองได้ ก็จะมีบุคคลกลุ่มหนึ่งฟ้องโต้แย้งการกระทำทางปกครองโดยอ้างว่าการกระทำทาง ปกครองนั้นกระทบต่อประโยชน์ส่วนรวม ประโยชน์ของชาติ หรือประโยชน์สาธารณะ ซึ่งในฐานะเป็นคนสัญชาติไทย ในฐานะคนเสียภาษี ในฐานะผู้บริโภค ในฐานะผู้ใช้บริการสาธารณะนั้น ย่อมถือว่าได้ว่าประโยชน์ของตนถูกกระทบจากการกระทำทางปกครองเพียงพอให้ตนมี สิทธิฟ้องคดีได้ ซึ่งน่าจะเป็นความเข้าใจที่ไม่ถูกต้อง
ก่อนการประมูลคลื่นความถี่ 3 จีจะเริ่มขึ้นในวันที่ 16 ตุลาคม 2555 บรรยากาศเช่นว่าก็กลับมาอีกครั้ง มีบุคคลจำนวนหนึ่งได้ฟ้องต่อศาลปกครองให้พิจารณาการประมูลคลื่นความถี่ 3 จี โดยแยกออกเป็นหลายคำฟ้อง และแต่ละคำฟ้องก็โต้แย้งในประเด็นที่แตกต่างกัน รวมทั้งขอให้ศาลสั่งหรือพิพากษาแตกต่างกัน พอสรุปได้ ดังนี้
• คำฟ้องของนายอนุภาพ ถิรลาภ ในฐานะผู้ใช้โทรศัพท์โต้แย้งว่าประกาศหลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่น ความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากลย่าน 2.1 GHz พ.ศ.2555 ไม่มีข้อกำหนดเกี่ยวกับการประมูลคลื่นความถี่ที่จะแสดงให้เห็นว่าประชาชนได้ ประโยชน์สูงสุด
• คำฟ้องของสมาคมสถาบันคุ้มครองสิทธิประโยชน์ผู้บริโภค ในฐานะสมาคมที่มีวัตถุปะสงค์คุ้มครองผู้บริโภค และนายชูยศ โอจงเพียร ในฐานะผู้ใช้โทรศัพท์ของบริษัทดีแทค ฟ้องขอเพิกถอนประกาศสำนักงาน กสทช เรื่องรายชื่อผู้เข้าร่วมการประมูลใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สากลย่าน 2.1 GHz เพราะบริษัทดีแทคที่ได้เข้าร่วมการประมูลในครั้งนี้นั้นเป็นบริษัทต่างด้าว ซึ่งถือว่าขาดคุณสมบัติ
• คำฟ้องของพล.ร.อ.ชัย สุวรรณภาพ นายสุทธิ ผลสวัสดิ์ นายธรรมนูญ จุลมณีโชติ ในฐานะผู้ใช้โทรศัพท์ฟ้องขอเพิกถอนประกาศหลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้ คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากลย่าน 2.1 GHz พ.ศ.2555
• คำฟ้องของนายสุริยะใส กตะศิลา และพวกฟ้องขอเพิกถอนประกาศหลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากลย่าน 2.1 GHz พ.ศ.2555 เฉพาะข้อ 6 วรรคสองว่าด้วยการกำหนดราคาประมูลขั้นต่ำ
ศาลปกครองไม่รับคำฟ้องทั้งสี่นี้ไว้พิจารณา เพราะผู้ฟ้องคดีทั้งหมดไม่ได้ “เดือดร้อนเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนเสียหาย” จากประกาศฯ จึงไม่ถือเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดี ซึ่งผู้เขียนเห็นพ้องด้วยกับคำสั่งศาลปกครอง อย่างไรก็ตาม เป็นที่น่าสังเกตว่า ในคำสั่งของศาลปกครองทั้งสี่กรณีนี้ ศาลปกครองได้ระบุลงไปด้วยว่า ถ้าบุคคลทั่วไปต้องการฟ้องก็ให้ไปยื่นคำร้องต่อผู้ตรวจการแผ่นดินเพื่อให้ ผู้ตรวจการแผ่นดินฟ้องต่อศาลปกครอง ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าโดยทั่วไปแล้ว ศาลปกครองไม่น่าจะมีหน้าที่ในการเขียนคำแนะนำให้แก่ผู้ฟ้องคดีเช่นนี้ ไม่ว่าจะเป็นกรณีใดก็ตาม แม้ผู้ตรวจการแผ่นดินจะเป็นผู้ฟ้อง ก็ต้องเป็นการฟ้องในกรณีที่กฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ซึ่งต้องพิจารณาในเนื้อหาคดีต่อไปว่าประกาศของ กสทช. ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายหรือไม่ และแม้ว่าศาลปกครองเห็นว่าประกาศ กสทช. ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็ไม่จำเป็นต้องเพิกถอนประกาศฯนั้นเสมอไป หรือไม่จำเป็นต้องเพิกถอนให้มีผลย้อนหลังเสมอไป
กล่าวสำหรับการฟ้องโดยอ้างว่าปกป้องประโยชน์สาธารณะนั้น ผู้มีหน้าที่รับผิดชอบดูแลประโยชน์สาธารณะ คือ รัฐและบรรดาองค์กรผู้ใช้อำนาจมหาชนทั้งหลาย ไม่ใช่ปัจเจกบุคคล แน่นอน ปัจเจกบุคคลอาจมีความหวังดีต่อชาติบ้านเมือง อาจมีจิตสาธารณะที่อยากพิทักษ์รักษาประโยชน์สาธารณะ แต่ต้องไม่ลืมว่า ประโยชน์สาธารณะส่งผลกระทบต่อคนจำนวนมาก คนหนึ่งอาจเห็นว่ากระทบต่อประโยชน์สาธารณะ แต่อีกคนหนึ่งอาจเห็นว่าการกระทำทางปกครองนี้แหละเป็นไปเพื่อประโยชน์ สาธารณะ เช่น การประมูล 3 จี ฝ่ายหนึ่งอาจเห็นว่า กระทบประโยชน์สาธารณะ เพราะได้รายได้น้อย อีกฝ่ายหนึ่งอาจเห็นว่า การประมูล 3 จีนี่แหละเป็นประโยชน์สาธารณะทำให้ใช้โทรศัพท์บนคลื่นความถี่ 3 จีได้ เพื่อมิให้เกิดปัญหาขัดแย้งกัน กฎหมายจึงกำหนดให้ “รัฐ” เท่านั้นที่มีหน้าที่รับผิดชอบจัดทำการบริการเพื่อประโยชน์สาธารณะ และดูและรักษาประโยชน์สาธารณะ มิใช่ให้เอกชนหรือบุคคลใด “อาสา” มารับผิดชอบเฝ้าระวังประโยชน์สาธารณะ
อย่างไรก็ตาม ในบางกรณี การปล่อยให้รัฐเฝ้าระวังรักษาประโยชน์ส่วนรวมเพียงผู้เดียวอาจไม่เพียงพอ โดยเฉพาะกรณีเรื่องส่วนรวมที่ไม่มีบุคคลใดอยากเสียเวลามาฟ้องคดี หรือเป็นเรื่องที่ส่งผลวงกว้าง เช่น เรื่องสิ่งแวดล้อม เรื่องคุ้มครอง
ทรัพยากรธรรมชาติ เป็นต้น ด้วยเหตุนี้กฎหมายจึงกำหนดให้บุคคลรวมตัวกันเป็นองค์กรกลุ่มมีสิทธิฟ้องคดี ได้ แต่องค์กรกลุ่มผู้ฟ้องคดีต้องแสดงให้เห็นว่าการกระทำทางปกครองที่ต้องการโต้ แย้งนั้นกระทบต่อวัตถุประสงค์ขององค์กรกลุ่ม เช่น สมาคมคุ้มครองป่าฟ้องเพิกถอนใบอนุญาตให้สร้างเขื่อน โดยอ้างว่าการสร้างเขื่อนต้องทำลายป่าไม้ ซึ่งกระทบกับวัตถุประสงค์ของสมาคมแล้ว หรือสมาคมคุ้มครองผู้บริโภคฟ้องเพิกถอนประกาศให้นำเข้าและจำหน่ายผลิตภัณฑ์ ที่ทำจากจีเอ็มโอ เพราะ เห็นว่าเป็นอันตรายต่อสุขภาพของผู้บริโภค เป็นต้น
ในส่วนของผู้ใช้บริการสาธารณะ อาจฟ้องโต้แย้งการกระทำทางปกครองที่เกี่ยวกับการบริการสาธารณะที่ตนใช้ประจำ เช่น ผู้ใช้ไฟฟ้าอาจฟ้องโต้แย้งประกาศของการไฟฟ้านครหลวงที่กำหนดให้ขึ้นค่าไฟ หรือผู้ใช้บริการรถไฟฟ้าสายหนึ่งฟ้องโต้แย้งประกาศเปลี่ยนแปลงเส้นทางการ เดินรถไฟฟ้าสายนั้น เป็นต้น ผู้เสียภาษีก็อาจฟ้องโต้แย้งการกระทำทางปกครองได้ แต่ต้องเป็นกรณีที่เป็นการกระทำทางปกครองในระดับท้องถิ่น เช่น ผู้อาศัยในเทศเขตเทศบาลและจ่ายภาษีให้แก่เทศบาลนั้นอาจฟ้องขอเพิกถอนการ กระทำของเทศบาลที่ส่งผลกระทบต่องบประมาณของเทศบาล
ศาลปกครอง เป็นองค์กรตุลาการที่มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาข้อพิพาททางปกครอง คำว่า “ข้อพิพาท” คือ ฝ่ายหนึ่งต้องทำให้อีกฝ่ายหนึ่งเสียหาย แล้วฝ่ายที่เสียหายจึงจะมาฟ้องศาล ศาลปกครองมิใช่ “ศูนย์รับเรื่องราวร้องทุกข์” ให้แก่บรรดาผู้ตั้งต้นเป็นพลเมืองดีทั้งหลาย
การเปิดโอกาสให้บุคคลใดก็ได้สามารถพกบัตรประชาชนหนึ่งใบ พกใบรับรองการจ่ายภาษี หรือพกใบเสร็จค่าใช้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ น้ำประปา ไฟฟ้า แล้วฟ้องได้ทุกเรื่องโดยอาศัยในนามของ “พลเมืองดีผู้ปกป้องประโยชน์ชาติ” ย่อมส่งผลเสียหลายประการ ดังนี้
• การฟ้องคดีอาจรบกวนการจัดทำบริการสาธารณะ ผู้ฟ้องอาจคิดว่าต้องฟ้องเพิกถอนการจัดทำบริการสาธารณะนั้นเพื่อปกป้อง ประโยชน์ชาติ แต่คนอีกมากมายอาจต้องการใช้บริการสาธารณะนั้น
• ศาลปกครองมีภาระงานเพิ่มมากขึ้น
• ผู้ฟ้องอาจใช้การฟ้องคดีกลั่นแกล้งบุคคลอื่นที่อาจได้รับผลกระทบจากการฟ้อง หรืออาจเป็นช่องทางให้คนกลุ่มหนึ่งสามารถไปเรียกรับผลประโยชน์เพื่อแลกกับ การไม่ฟ้องคดี
• เมื่อแนวการพิจารณาส่วนได้เสียหรือประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีไม่นิ่ง และภายใต้สถานการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองดังที่เป็นอยู่ บรรดานักฟ้องคดีก็ต้องการหาช่องทางฟ้องศาลปกครองเพื่อส่งผลทางการเมือง ในขณะที่หน่วยงานทางปกครองก็ต้องรอลุ้นทุกครั้งว่าจะถูกฟ้องหรือไม่ ส่วนศาลปกครองเองก็อาจเปลี่ยนแนวทางการวินิจฉัยได้ สภาพการณ์เช่นนี้ไม่เป็นผลดีต่อความมั่นคงแน่นอนในทางกฎหมาย
ในระยะยาว เพื่อมิให้เกิดปัญหาดังกล่าวซ้ำแล้วซ้ำเล่า ผู้เขียนเห็นว่าสมควรแก้ไขบทบัญญัติในมาตรา 42 ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 เสียใหม่ จากเดิม “ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้...” มาเป็น “สิทธิของผู้ใดถูกกระทบหรือเสียหายจาก...” โดย นำหลักเกณฑ์สิทธิของผู้ฟ้องคดีต้องถูกกระทบจากการกระทำทางปกครองในระบบ กฎหมายเยอรมันมาใช้ ในส่วนกรณีการฟ้องเพิกถอนกฎซึ่งมีผลเป็นการทั่วไป ไม่ได้กระทบสิทธิของบุคคลใดโดยเฉพาะเจาะจง ก็ให้สร้างคำฟ้องพิเศษเพื่อการเพิกถอนกฎ หรือ “Normenkontrolle” แบบกฎหมายเยอรมันมาใช้ นอกจากนี้ ในกฎหมายของหลายประเทศ ก็มีบทบัญญัติลงโทษบุคคลผู้ใช้สิทธิการฟ้องคดีโดยไม่สุจริตหรือเพื่อกลั่น แกล้งผู้อื่น และกำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาความเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีของสมาคมหรือ องค์กรกลุ่มไว้อย่างรัดกุม ซึ่งระบบกฎหมายไทยน่าจะนำมาพิจารณา เพื่อป้องกันมิให้เกิดการตั้งตนเป็น “ผู้รับเหมา” การฟ้องคดีต่อศาลปกครอง
ในคดีปกครอง การฟ้องคดีย่อมส่งผลกระทบต่อการดำเนินบริการสาธารณะไม่มากก็น้อย หากเปิดโอกาสให้บุคคลทั่วไปสามารถฟ้องโต้แย้งการกระทำทางปกครองได้โดยไม่มี จุดเกาะเกี่ยวหรือความสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับการกระทำทางปกครองนั้นเลย ก็ส่งผลให้ทุกคนสามารถนำเรื่องไปฟ้องศาลได้ทั้งหมด ศาลในทุกระบบและในทุกประเทศจึงไม่อนุญาตให้บุคคลใดก็ได้สามารถฟ้องคดี หรือไม่ยอมรับหลักการฟ้องคดีโดยประชาชน (L’action popul aire) ตามสุภาษิตที่ว่า “ไม่มีบุคคลใดสามารถฟ้องคดีได้ราวกับเป็นอัยการ” ดัง นั้น ผู้ฟ้องคดีต้องแสดงให้เห็นว่าตนมีความเกี่ยวข้องกับการกระทำทางปกครองที่ ต้องการโต้แย้ง ปัญหาต่อมาที่ต้องพิจารณา คือ แล้วศาลจะใช้หลักเกณฑ์ใดในการพิจารณาว่าบุคคลผู้ฟ้องคดีนั้นมีความสัมพันธ์ เกี่ยวข้องกับการกระทำทางปกครองที่ต้องการโต้แย้งเพียงพอที่จะมีสิทธิฟ้อง คดีได้
เกณฑ์การพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีมีสิทธิฟ้องคดีหรือไม่นั้น มีอยู่ 2 รูปแบบสำคัญ ได้แก่
รูปแบบแรก ประโยชน์หรือส่วนได้เสียของผู้ฟ้องคดีถูกกระทบจากการกระทำทางปกครอง มีฝรั่งเศสเป็นต้นตำรับ ระบบกฎหมายปกครองฝรั่งเศสตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักความชอบด้วยกฎหมาย ศาลปกครองมีภารกิจในการรักษาหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง เมื่อมีผู้ใดมาโต้แย้งต่อศาลว่าการกระทำทางปกครองใดน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลในฐานะองค์กรที่ทำหน้าที่รักษาความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง ก็ควรต้องรับไว้พิจารณา อย่างไรก็ตาม หากเปิดโอกาสให้บุคคลใดก็ได้สามารถโต้แย้งต่อศาลได้ทั้งหมดจนกลายเป็นหลัก การฟ้องคดีโดยประชาชน (L’action populaire) ก็จะทำให้ศาลมีเขตอำนาจมากจนเกินไป และมีคำฟ้องเข้ามาเป็นจำนวนมากจนไม่อาจพิจารณาได้ทั้งหมด ดังนั้น จึงจำเป็นต้องสร้างข้อความคิดเรื่อง “ผู้ฟ้องคดีมีส่วนได้เสียหรือประโยชน์เกี่ยวข้องกับการกระทำที่ฟ้องโต้แย้ง” (Intérêt à agir) ซึ่งกว้างกว่า “สิทธิของผู้ฟ้องคดีถูกกระทบจากการกระทำที่ฟ้องโต้แย้ง” (Droit subjectif lésé) และแคบกว่าการฟ้องคดีโดยบุคคลใดก็ได้ (L’action populaire) ดังนั้น ในระบบกฎหมายปกครองฝรั่งเศส หากผู้ฟ้องคดีโต้แย้งว่าการกระทำทางปกครองน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย และแสดงให้เห็นว่าประโยชน์หรือส่วนได้เสียของตนถูกกระทบจากการกระทำทาง ปกครองนั้น ศาลก็จะรับฟ้อง แม้ผู้ฟ้องคดีจะไม่ถูกกระทบสิทธิของตน ผู้ฟ้องคดีก็มีสิทธิฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนการกระทำทางปกครองแล้ว
รูปแบบที่สอง สิทธิที่กฎหมายรับรองของผู้ฟ้องคดีถูกกระทบจากการกระทำทางปกครอง มี เยอรมนีเป็นต้นตำรับ ซึ่งตั้งอยู่บนพื้นฐานของสิทธิทางมหาชน (subjektives öffentliches Recht) ศาลปกครองมีภารกิจในการคุ้มครองสิทธิของบุคคลจากการใช้อำนาจของฝ่ายปกครอง แม้การกระทำทางปกครองอาจไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ศาลปกครองจะพิจารณาให้ได้ก็ต่อเมื่อการกระทำนั้นกระทบสิทธิของบุคคลเสีย ก่อน ดังนั้น ผู้ฟ้องจึงต้องพิสูจน์ให้ศาลเห็นว่าการกระทำที่ต้องการฟ้องโต้แย้งนั้นได้ กระทบสิทธิของตน ศาลจึงจะรับไว้พิจารณา เมื่อศาลพิจารณาแล้วเห็นว่า การกระทำนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย นอกจากศาลจะมีอำนาจเพิกถอนการกระทำเหล่านั้น ศาลยังมีอำนาจในการกำหนดมาตรการเพื่อคุ้มครองสิทธิของผู้ฟ้องและฟื้นฟูสถานะ ทางกฎหมายของผู้ฟ้องให้กลับคืนดังเดิมด้วย
การสร้างระบบกฎหมายปกครองและระบบศาลปกครอง ควรต้องตอบคำถามถึงรากฐานภารกิจของกฎหมายปกครองและศาลปกครองว่าจะเน้นการ รักษาความชอบด้วยกฎหมายหรือจะเน้นการคุ้มครองสิทธิของบุคคล เมื่อตอบคำถามนี้ได้จึงจะจัดวางกฎเกณฑ์อื่นๆในรายละเอียดที่เกี่ยวกับศาล ปกครองได้ต่อไป น่าเสียดายที่ในระบบกฎหมายปกครองไทย เราไม่เคยตั้งคำถามเหล่านี้เมื่อครั้งตั้งศาลปกครอง ประเทศไทยใช้วิธีการลอกและรับเอามาใช้ โดยเลือกรูปแบบของฝรั่งเศส ตามมาตรา 42 ของ พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 บัญญัติว่า “ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องจากการกระทำ หรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือมีข้อ โต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองตามมาตรา 9 และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือนร้อนหรือความเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดในมาตรา 72 ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง” จากคำว่า “เดือดร้อนเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้” นี้เองที่ฝ่ายตำราและศาลปกครองนำมาแปลความว่าผู้ฟ้องคดีต้องพิสูจน์ให้ศาล ปกครองเห็นว่าการกระทำทางปกครองที่ตนฟ้องโต้แย้งนั้นกระทบต่อประโยชน์หรือ ส่วนได้เสียของตนตามแบบระบบกฎหมายฝรั่งเศส กล่าวคือ ไม่ได้เปิดกว้างถึงขนาดที่ให้ประชาชนหรือใครก็ได้สามารถฟ้องคดีได้ และไม่ได้แคบถึงขนาดให้ผู้ฟ้องพิสูจน์ว่าตนมีสิทธิที่กฎหมายรับรอง และการกระทำทางปกครองนั้นกระทบสิทธิของตนแบบระบบกฎหมายเยอรมัน
ศาลปกครองวางแนวคำสั่งศาลปกครองและคำพิพากษาในกรณีดังกล่าวได้มาตรฐานและ เป็นเกณฑ์ที่นิ่งพอสมควร จนกระทั่งเข้าสู่ช่วงบรรยากาศ “ตุลาการภิวัตน์” เข้มข้น แนวทางการพิจารณาเงื่อนไขการรับฟ้องในส่วนของผู้ฟ้องคดีก็เปลี่ยนแปลงไป และอยู่ในสถานะ “ไม่นิ่ง” ศาลได้ขยายขอบเขตการพิจารณาส่วนได้เสียหรือประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีที่ ถูกกระทบออกไปอย่างกว้างขวางจนเรียกได้ว่าเกือบเป็นการอนุญาตให้บุคคลใดฟ้อง คดีก็ได้ ดังปรากฏให้เห็นในคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 585/2549 (คดีนายศาสตรา โตอ่อน ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งสัญญสัมปทานของกลุ่มชินฯ โดยฟ้องในฐานะเป็นปวงชนชาวไทยเจ้าของอำนาจอธิปไตยและผู้ใช้บริการของกลุ่ม ชินฯ) ต่อเนื่องมายังคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 547/2551 (คดีนายสุวัตร อภัยภักดิ์และพวก ฟ้องโต้แย้งการแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชาเรื่องปราสาทพระวิหาร โดยฟ้องในฐานะประชาชนไทย)
นับแต่นั้นเป็นต้นมา ยามใดที่มีกรณีรัฐบาลหรือหน่วยงานทางปกครองตัดสินใจเรื่องสำคัญหรือเรื่อง ที่อาจถูกนำมาขยายผลในทางการเมืองได้ ก็จะมีบุคคลกลุ่มหนึ่งฟ้องโต้แย้งการกระทำทางปกครองโดยอ้างว่าการกระทำทาง ปกครองนั้นกระทบต่อประโยชน์ส่วนรวม ประโยชน์ของชาติ หรือประโยชน์สาธารณะ ซึ่งในฐานะเป็นคนสัญชาติไทย ในฐานะคนเสียภาษี ในฐานะผู้บริโภค ในฐานะผู้ใช้บริการสาธารณะนั้น ย่อมถือว่าได้ว่าประโยชน์ของตนถูกกระทบจากการกระทำทางปกครองเพียงพอให้ตนมี สิทธิฟ้องคดีได้ ซึ่งน่าจะเป็นความเข้าใจที่ไม่ถูกต้อง
ก่อนการประมูลคลื่นความถี่ 3 จีจะเริ่มขึ้นในวันที่ 16 ตุลาคม 2555 บรรยากาศเช่นว่าก็กลับมาอีกครั้ง มีบุคคลจำนวนหนึ่งได้ฟ้องต่อศาลปกครองให้พิจารณาการประมูลคลื่นความถี่ 3 จี โดยแยกออกเป็นหลายคำฟ้อง และแต่ละคำฟ้องก็โต้แย้งในประเด็นที่แตกต่างกัน รวมทั้งขอให้ศาลสั่งหรือพิพากษาแตกต่างกัน พอสรุปได้ ดังนี้
• คำฟ้องของนายอนุภาพ ถิรลาภ ในฐานะผู้ใช้โทรศัพท์โต้แย้งว่าประกาศหลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่น ความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากลย่าน 2.1 GHz พ.ศ.2555 ไม่มีข้อกำหนดเกี่ยวกับการประมูลคลื่นความถี่ที่จะแสดงให้เห็นว่าประชาชนได้ ประโยชน์สูงสุด
• คำฟ้องของสมาคมสถาบันคุ้มครองสิทธิประโยชน์ผู้บริโภค ในฐานะสมาคมที่มีวัตถุปะสงค์คุ้มครองผู้บริโภค และนายชูยศ โอจงเพียร ในฐานะผู้ใช้โทรศัพท์ของบริษัทดีแทค ฟ้องขอเพิกถอนประกาศสำนักงาน กสทช เรื่องรายชื่อผู้เข้าร่วมการประมูลใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สากลย่าน 2.1 GHz เพราะบริษัทดีแทคที่ได้เข้าร่วมการประมูลในครั้งนี้นั้นเป็นบริษัทต่างด้าว ซึ่งถือว่าขาดคุณสมบัติ
• คำฟ้องของพล.ร.อ.ชัย สุวรรณภาพ นายสุทธิ ผลสวัสดิ์ นายธรรมนูญ จุลมณีโชติ ในฐานะผู้ใช้โทรศัพท์ฟ้องขอเพิกถอนประกาศหลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้ คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากลย่าน 2.1 GHz พ.ศ.2555
• คำฟ้องของนายสุริยะใส กตะศิลา และพวกฟ้องขอเพิกถอนประกาศหลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากลย่าน 2.1 GHz พ.ศ.2555 เฉพาะข้อ 6 วรรคสองว่าด้วยการกำหนดราคาประมูลขั้นต่ำ
ศาลปกครองไม่รับคำฟ้องทั้งสี่นี้ไว้พิจารณา เพราะผู้ฟ้องคดีทั้งหมดไม่ได้ “เดือดร้อนเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนเสียหาย” จากประกาศฯ จึงไม่ถือเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดี ซึ่งผู้เขียนเห็นพ้องด้วยกับคำสั่งศาลปกครอง อย่างไรก็ตาม เป็นที่น่าสังเกตว่า ในคำสั่งของศาลปกครองทั้งสี่กรณีนี้ ศาลปกครองได้ระบุลงไปด้วยว่า ถ้าบุคคลทั่วไปต้องการฟ้องก็ให้ไปยื่นคำร้องต่อผู้ตรวจการแผ่นดินเพื่อให้ ผู้ตรวจการแผ่นดินฟ้องต่อศาลปกครอง ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าโดยทั่วไปแล้ว ศาลปกครองไม่น่าจะมีหน้าที่ในการเขียนคำแนะนำให้แก่ผู้ฟ้องคดีเช่นนี้ ไม่ว่าจะเป็นกรณีใดก็ตาม แม้ผู้ตรวจการแผ่นดินจะเป็นผู้ฟ้อง ก็ต้องเป็นการฟ้องในกรณีที่กฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ซึ่งต้องพิจารณาในเนื้อหาคดีต่อไปว่าประกาศของ กสทช. ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายหรือไม่ และแม้ว่าศาลปกครองเห็นว่าประกาศ กสทช. ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็ไม่จำเป็นต้องเพิกถอนประกาศฯนั้นเสมอไป หรือไม่จำเป็นต้องเพิกถอนให้มีผลย้อนหลังเสมอไป
กล่าวสำหรับการฟ้องโดยอ้างว่าปกป้องประโยชน์สาธารณะนั้น ผู้มีหน้าที่รับผิดชอบดูแลประโยชน์สาธารณะ คือ รัฐและบรรดาองค์กรผู้ใช้อำนาจมหาชนทั้งหลาย ไม่ใช่ปัจเจกบุคคล แน่นอน ปัจเจกบุคคลอาจมีความหวังดีต่อชาติบ้านเมือง อาจมีจิตสาธารณะที่อยากพิทักษ์รักษาประโยชน์สาธารณะ แต่ต้องไม่ลืมว่า ประโยชน์สาธารณะส่งผลกระทบต่อคนจำนวนมาก คนหนึ่งอาจเห็นว่ากระทบต่อประโยชน์สาธารณะ แต่อีกคนหนึ่งอาจเห็นว่าการกระทำทางปกครองนี้แหละเป็นไปเพื่อประโยชน์ สาธารณะ เช่น การประมูล 3 จี ฝ่ายหนึ่งอาจเห็นว่า กระทบประโยชน์สาธารณะ เพราะได้รายได้น้อย อีกฝ่ายหนึ่งอาจเห็นว่า การประมูล 3 จีนี่แหละเป็นประโยชน์สาธารณะทำให้ใช้โทรศัพท์บนคลื่นความถี่ 3 จีได้ เพื่อมิให้เกิดปัญหาขัดแย้งกัน กฎหมายจึงกำหนดให้ “รัฐ” เท่านั้นที่มีหน้าที่รับผิดชอบจัดทำการบริการเพื่อประโยชน์สาธารณะ และดูและรักษาประโยชน์สาธารณะ มิใช่ให้เอกชนหรือบุคคลใด “อาสา” มารับผิดชอบเฝ้าระวังประโยชน์สาธารณะ
อย่างไรก็ตาม ในบางกรณี การปล่อยให้รัฐเฝ้าระวังรักษาประโยชน์ส่วนรวมเพียงผู้เดียวอาจไม่เพียงพอ โดยเฉพาะกรณีเรื่องส่วนรวมที่ไม่มีบุคคลใดอยากเสียเวลามาฟ้องคดี หรือเป็นเรื่องที่ส่งผลวงกว้าง เช่น เรื่องสิ่งแวดล้อม เรื่องคุ้มครอง
ทรัพยากรธรรมชาติ เป็นต้น ด้วยเหตุนี้กฎหมายจึงกำหนดให้บุคคลรวมตัวกันเป็นองค์กรกลุ่มมีสิทธิฟ้องคดี ได้ แต่องค์กรกลุ่มผู้ฟ้องคดีต้องแสดงให้เห็นว่าการกระทำทางปกครองที่ต้องการโต้ แย้งนั้นกระทบต่อวัตถุประสงค์ขององค์กรกลุ่ม เช่น สมาคมคุ้มครองป่าฟ้องเพิกถอนใบอนุญาตให้สร้างเขื่อน โดยอ้างว่าการสร้างเขื่อนต้องทำลายป่าไม้ ซึ่งกระทบกับวัตถุประสงค์ของสมาคมแล้ว หรือสมาคมคุ้มครองผู้บริโภคฟ้องเพิกถอนประกาศให้นำเข้าและจำหน่ายผลิตภัณฑ์ ที่ทำจากจีเอ็มโอ เพราะ เห็นว่าเป็นอันตรายต่อสุขภาพของผู้บริโภค เป็นต้น
ในส่วนของผู้ใช้บริการสาธารณะ อาจฟ้องโต้แย้งการกระทำทางปกครองที่เกี่ยวกับการบริการสาธารณะที่ตนใช้ประจำ เช่น ผู้ใช้ไฟฟ้าอาจฟ้องโต้แย้งประกาศของการไฟฟ้านครหลวงที่กำหนดให้ขึ้นค่าไฟ หรือผู้ใช้บริการรถไฟฟ้าสายหนึ่งฟ้องโต้แย้งประกาศเปลี่ยนแปลงเส้นทางการ เดินรถไฟฟ้าสายนั้น เป็นต้น ผู้เสียภาษีก็อาจฟ้องโต้แย้งการกระทำทางปกครองได้ แต่ต้องเป็นกรณีที่เป็นการกระทำทางปกครองในระดับท้องถิ่น เช่น ผู้อาศัยในเทศเขตเทศบาลและจ่ายภาษีให้แก่เทศบาลนั้นอาจฟ้องขอเพิกถอนการ กระทำของเทศบาลที่ส่งผลกระทบต่องบประมาณของเทศบาล
ศาลปกครอง เป็นองค์กรตุลาการที่มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาข้อพิพาททางปกครอง คำว่า “ข้อพิพาท” คือ ฝ่ายหนึ่งต้องทำให้อีกฝ่ายหนึ่งเสียหาย แล้วฝ่ายที่เสียหายจึงจะมาฟ้องศาล ศาลปกครองมิใช่ “ศูนย์รับเรื่องราวร้องทุกข์” ให้แก่บรรดาผู้ตั้งต้นเป็นพลเมืองดีทั้งหลาย
การเปิดโอกาสให้บุคคลใดก็ได้สามารถพกบัตรประชาชนหนึ่งใบ พกใบรับรองการจ่ายภาษี หรือพกใบเสร็จค่าใช้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ น้ำประปา ไฟฟ้า แล้วฟ้องได้ทุกเรื่องโดยอาศัยในนามของ “พลเมืองดีผู้ปกป้องประโยชน์ชาติ” ย่อมส่งผลเสียหลายประการ ดังนี้
• การฟ้องคดีอาจรบกวนการจัดทำบริการสาธารณะ ผู้ฟ้องอาจคิดว่าต้องฟ้องเพิกถอนการจัดทำบริการสาธารณะนั้นเพื่อปกป้อง ประโยชน์ชาติ แต่คนอีกมากมายอาจต้องการใช้บริการสาธารณะนั้น
• ศาลปกครองมีภาระงานเพิ่มมากขึ้น
• ผู้ฟ้องอาจใช้การฟ้องคดีกลั่นแกล้งบุคคลอื่นที่อาจได้รับผลกระทบจากการฟ้อง หรืออาจเป็นช่องทางให้คนกลุ่มหนึ่งสามารถไปเรียกรับผลประโยชน์เพื่อแลกกับ การไม่ฟ้องคดี
• เมื่อแนวการพิจารณาส่วนได้เสียหรือประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีไม่นิ่ง และภายใต้สถานการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองดังที่เป็นอยู่ บรรดานักฟ้องคดีก็ต้องการหาช่องทางฟ้องศาลปกครองเพื่อส่งผลทางการเมือง ในขณะที่หน่วยงานทางปกครองก็ต้องรอลุ้นทุกครั้งว่าจะถูกฟ้องหรือไม่ ส่วนศาลปกครองเองก็อาจเปลี่ยนแนวทางการวินิจฉัยได้ สภาพการณ์เช่นนี้ไม่เป็นผลดีต่อความมั่นคงแน่นอนในทางกฎหมาย
ในระยะยาว เพื่อมิให้เกิดปัญหาดังกล่าวซ้ำแล้วซ้ำเล่า ผู้เขียนเห็นว่าสมควรแก้ไขบทบัญญัติในมาตรา 42 ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 เสียใหม่ จากเดิม “ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้...” มาเป็น “สิทธิของผู้ใดถูกกระทบหรือเสียหายจาก...” โดย นำหลักเกณฑ์สิทธิของผู้ฟ้องคดีต้องถูกกระทบจากการกระทำทางปกครองในระบบ กฎหมายเยอรมันมาใช้ ในส่วนกรณีการฟ้องเพิกถอนกฎซึ่งมีผลเป็นการทั่วไป ไม่ได้กระทบสิทธิของบุคคลใดโดยเฉพาะเจาะจง ก็ให้สร้างคำฟ้องพิเศษเพื่อการเพิกถอนกฎ หรือ “Normenkontrolle” แบบกฎหมายเยอรมันมาใช้ นอกจากนี้ ในกฎหมายของหลายประเทศ ก็มีบทบัญญัติลงโทษบุคคลผู้ใช้สิทธิการฟ้องคดีโดยไม่สุจริตหรือเพื่อกลั่น แกล้งผู้อื่น และกำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาความเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีของสมาคมหรือ องค์กรกลุ่มไว้อย่างรัดกุม ซึ่งระบบกฎหมายไทยน่าจะนำมาพิจารณา เพื่อป้องกันมิให้เกิดการตั้งตนเป็น “ผู้รับเหมา” การฟ้องคดีต่อศาลปกครอง
