Blognone: สรุปข้อมูล (ร่าง) กฎเกณฑ์การประมูลคลื่น 3G 2.1GHz ของ กสทช.

ที่มา ประชาไท

 Thu, 2012-07-19 15:15

อิสริยะ ไพรีพ่ายฤทธิ์

หมายเหตุ: อิสริยะ ไพรีพ่ายฤทธิ์ หนึ่งในคณะอนุกรรมการเตรียมความพร้อมสำหรับการบริหารคลื่นความถี่ย่าน 2.1 GHz เพื่อรองรับเทคโนโลยี IMT-2000 หรือ IMT Advanced ของ กสทช. เขียนสรุปเนื้อหาสำคัญในร่างกฎเกณฑ์การประมูลคลื่น 3G 2.1GHz ของ กสทช. ซึ่งจะเปิดรับฟังความคิดเห็นจากสาธารณะ เป็นเวลา 30 วัน จนถึงวันที่ 28 กรกฎาคมนี้ ลงในเว็บไซต์ Blognone ประชาไทเห็นว่าน่าสนใจ จึงขออนุญาตนำมาเผยแพร่อีกช่องทางหนึ่ง
ที่มา: http://www.blognone.com/node/34284

หลังจาก กสทช. เคาะราคาการประมูล 3G แล้ว เริ่มต้น 4,500 ล้านบาทต่อ 5 MHz ก็เปิดรับฟังความคิดเห็นจากสาธารณะต่อหลักเกณฑ์การอนุญาตให้ใช้คลื่น 2.1GHz สำหรับการประมูล 3G (ฉบับร่าง) เป็นเวลา 30 วัน (จนถึงวันที่ 28 กรกฎาคมนี้)
ในโอกาสนี้ผมก็ขอมาสรุปเนื้อหาสำคัญในร่างประกาศชุดนี้ เพื่อให้ผู้ที่สนใจสามารถติดตามได้ง่ายขึ้นครับ

สิ่งที่ต้องรู้ก่อน

ผมมีส่วนได้เสียกับร่างประกาศชุดนี้ด้วย คือเป็นหนึ่งในคณะอนุกรรมการเตรียมความพร้อมสำหรับการบริหารคลื่นความถี่ ย่าน 2.1 GHz เพื่อรองรับเทคโนโลยี IMT-2000 หรือ IMT Advanced (ตามที่เคยประกาศเอาไว้) ดังนั้นประกาศนี้จะดีจะแย่ ผมก็ต้องมีส่วนรับผิดชอบในฐานะคณะอนุกรรมการที่เข้าไปช่วยให้ความเห็นต่อการร่างด้วย
คลื่นความถี่ถือเป็นทรัพยากรของชาติที่มีจำกัด (และจำกัดมาก) ดังนั้นก็ขอเชิญชวนผู้อ่าน Blognone ทุกท่านในฐานะประชาชน เข้ามาให้ความเห็นต่อร่างประกาศชุดนี้เพื่อเป็นการตรวจสอบการทำงานของ กสทช. อีกชั้นหนึ่ง ทางสำนักงาน กสทช. เองมีช่องทางรับฟังความเห็นทั้งอีเมล โทรสาร ไปรษณีย์ ซึ่งดูรายละเอียดได้จาก เว็บไซต์ กสทช.
นอกจากนี้ยังมีการประชุมรับฟังความคิดเห็นสาธารณะต่อร่างประกาศอีกด้วย โดยการรับฟังความเห็นต่อตัวเกณฑ์ฉบับหลักจะมีขึ้นในวันศุกร์ที่ 20 กรกฎาคม (พรุ่งนี้) ที่โรงแรมเซ็นจูรี่พาร์ค รายละเอียดก็ดูกันเองตามลิงก์
หมดช่วงเกริ่นแล้วก็เข้าเรื่องกันดีว่าครับ

โครงสร้างของ (ร่าง) ประกาศ กสทช.

เอกสารทั้งหมดสามารถดาวน์โหลดได้จาก เว็บไซต์ กสทช.
ตั้งแต่ย่อหน้าแรกจนถึงตรงนี้ ผมใช้คำว่า "ชุด" มาตลอด เหตุเพราะเอกสารของ กสทช. รอบนี้มากันเป็นชุด มีหลายฉบับประกอบเข้าด้วยกัน ซึ่งจะต่างไปจากการประมูลคราวก่อนที่ล้มไปที่มีเอกสารหลักเพียงฉบับเดียว
เหตุผลก็เพื่อแยกเรื่องราวที่อาจจะไม่ใช่เรื่องเดียวกันเสียทีเดียว กับการประมูล 3G ออกมาเป็นประกาศ กสทช. คนละฉบับกัน และประกาศเหล่านี้สามารถนำไปใช้กับกิจการโทรคมนาคมอื่นๆ ที่ไม่ใช่ 3G 2.1GHz ได้ด้วยนั่นเองครับ
บนเว็บไซต์ของ กสทช. แสดงรายชื่อเอกสาร 5 ฉบับ ดังนี้

1. หลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคม เคลื่อนที่สากล (International Mobile Telecommunications - IMT) ย่าน 2.1 GHz พ.ศ. ....
2. แผนความถี่วิทยุกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากล (Telecommunications - IMT) ย่านความถี่วิทยุ 1920-1980/2110-2170 เมกะเฮิรตซ์ (MHz) และย่านความถี่วิทยุ 2010-2025 เมกะเฮิรตซ์ (MHz)
3. การใช้โครงสร้างพื้นฐานโทรคมนาคมร่วมกันสำหรับโครงข่ายโทรศัพท์เคลื่อนที่ พ.ศ. ....
4. การใช้บริการข้ามโครงข่ายโทรศัพท์เคลื่อนที่ภายในประเทศ พ.ศ. ....
5. บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่แบบโครงข่ายเสมือน พ.ศ. ....

เอกสารฉบับหลักที่เป็นกฎเกณฑ์การประมูลคือหมายเลข 1 ส่วนเอกสารหมายเลข 2 เป็นตารางแสดงผังความถี่ที่ใช้ประมูลในรอบนี้ (ไม่มีความสำคัญอะไรมากนักเพราะคลื่นที่ว่างอยู่มันก็มีเท่านี้แหละ) ส่วนเอกสารหมายเลข 3-4-5 เป็นประกาศที่เกี่ยวข้องอีก 3 ฉบับ ได้แก่

• หมายเลข 3: ประกาศเรื่องการแชร์โครงสร้างพื้นฐาน (เสาและโครงข่าย) ระหว่างโอเปอเรเตอร์แต่ละราย เพื่อลดความซ้ำซ้อนของการลงทุนโครงข่าย และป้องกันการกีดกันการแข่งขันโดยห้ามแชร์เสา
• หมายเลข 4: เรื่องการโรมมิ่งระหว่างเครือข่ายต่างๆ ทั้ง 2G และ 3G
• หมายเลข 5: เรื่อง MVNO

บทความชิ้นนี้จะพูดถึงเอกสารหมายเลข 1 คือตัวกฎเกณฑ์การประมูลเป็นหลักนะครับ (เพื่อป้องกันเอกสารหายไปจากเว็บ กสทช. ในอนาคต ก็ขอแปะเวอร์ชัน Scribd ไว้ตรงนี้สักหน่อย)
NBTC 3G Auction 2.1GHz Rules (2012 Draft)

แนวคิดของการออกแบบกฎเกณฑ์การประมูลคลื่น 3G

ในการร่างกฎเกณฑ์การประมูลคลื่น 3G มีข้อจำกัดที่เกิดจากสภาพแวดล้อมของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมไทย ดังนี้

• กฎหมาย (พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจาย เสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553) มาตรา 45 ระบุว่าต้องจัดสรรคลื่นโทรคมนาคมด้วยวิธีการประมูล
• คลื่นโทรคมนาคมในประเทศไทย ปัจจุบันถูกถือครองเป็นเจ้าของไปเกือบหมดแล้วโดยหน่วยงานต่างๆ
• คลื่นช่วง 3G ที่ว่างอยู่และ กสทช. สามารถนำมาจัดสรรได้ คือ คลื่น 2.1GHz ความกว้างของช่วงคลื่น 45MHz
• ในแง่เทคนิคแล้ว ผู้ให้บริการ 3G หนึ่งรายจำเป็นต้องใช้ช่วงคลื่นกว้าง 10-15MHz สำหรับการให้บริการอย่างมีประสิทธิภาพ (ถ้า 5MHz จะมีสภาพเหมือน AIS ในปัจจุบัน) โดยตัวอย่างการประมูลในต่างประเทศ มีทั้งการให้คลื่นล็อตละ 10-15-20MHz (15MHz มีเยอะที่สุด)
• ผู้ให้บริการที่มีศักยภาพในบ้านเรามี 3 รายใหญ่เท่านั้น แม้ในทางทฤษฎีจะเป็นไปได้ว่า TOT/CAT จะสนใจการประมูลครั้งนี้ แต่ในแง่ปฏิบัติคงยากมาก (มีคลื่นอยู่แล้ว+การลงทุนขนาดใหญ่ของทั้งสองบริษัทนี้ต้องผ่านมติคณะ รัฐมนตรี)
• ดังนั้นถ้าเอา 45/3 จะออกมาเป็น 15MHz ถือเป็นตัวเลขลงตัวสวยงามพอดี แจกจ่ายเรียบร้อยแล้วแยกย้ายกันให้บริการสักที แต่นั่นไม่ใช่การประมูล และผิดกฎหมายตามเหตุผลข้อแรก

อันนี้เป็นเรื่องยากนะครับ คือผู้ให้บริการในประเทศไทยก็มีอยู่เท่าที่เห็น และคงไม่มีเพิ่มอีกแล้ว ด้วยเหตุผลว่าตลาดค่อนข้างอิ่มตัว (saturate) แล้ว มีพื้นที่ให้รายใหม่ๆ เข้ามาเล่นน้อยมาก (ต่อให้เป็นบิ๊กเนมจากต่างประเทศก็ตาม) การลงทุนไม่คุ้มค่าเพราะนอกจากการเข้ามาประมูลคลื่นแล้ว ยังต้องมีเรื่องโครงข่าย เรื่องการให้บริการ หน้าร้าน การตลาด เอกสาร ฯลฯ ไม่ใช่เรื่องง่ายเลย (และจากการโรดโชว์ของ กทช. เมื่อ 2 ปีก่อนก็ไม่มีใครเข้ามาสักราย)
ดังนั้น กสทช. จะต้องออกแบบการประมูลให้ขายคลื่นกว้าง 45MHz โดยสันนิษฐานว่ามีผู้เข้าประมูล 3 ราย และยังมีการแข่งขันในฐานะการประมูลอยู่นั่นเอง ซึ่งนี่เป็นประเด็นสำคัญของการประมูล 3G รอบนี้ (รวมถึงรอบที่แล้วด้วย)
ในการประมูล 3G คราวก่อนที่ล้มไป กทช. ใช้สูตร N-1 มาช่วยสร้างสภาพการแข่งขัน โดยกำหนดเงื่อนไขว่ามีใบอนุญาต 3 ชุดชุดละ 15MHz แต่ถ้ามีผู้เข้าประมูลน้อยกว่า 4 ราย จะลดจำนวนใบอนุญาตลง 1 ใบเพื่อให้เกิดการแข่งขันขึ้น ส่วนใบอนุญาตที่งดไปจะนำมาประมูลในภายหลัง
กฎข้อนี้ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมาก ทั้งจากผู้ให้บริการเองที่ไม่อยากได้คลื่นช้ากว่าผู้ให้บริการรายอื่นๆ และจากคนทั่วไปที่ตั้งข้อสงสัยว่ากฎ N-1 จะทำให้ผู้บริโภคมีตัวเลือกน้อยลงหรือไม่ เผอิญว่าการประมูลครั้งนั้นถูกล้มไปเสียก่อน กฎนี้จึงไม่ถูกใช้งาน
การออกแบบกฎการประมูลของ กสทช. ในรอบนี้จึงมีโจทย์สำคัญคือแก้ข้อจำกัดของกฎ N-1 ในคราวก่อนนั่นเอง

การแบ่งช่วงคลื่น

แนวทางที่ กสทช. นำมาใช้ในรอบนี้คือยกเลิกกฎ N-1 ทิ้งไป ผู้ให้บริการทุกรายจะได้รับใบอนุญาตพร้อมกัน ช่วยแก้ปัญหาเรื่องความได้เปรียบเสียเปรียบของการแข่งขันในตลาดไปได้
ส่วนประเด็นว่ามีการแข่งขันหรือไม่ ทาง กสทช. หันมาใช้แนวคิดว่าใบอนุญาตแต่ละใบสามารถมีช่วงคลื่นที่ไม่เท่ากันได้ (ของเดิมคือ 15MHz เท่ากันหมดสามชุด) โดยซอยช่วงคลื่น 45MHz ออกเป็นช่วงย่อยๆ ละ 5 MHz รวมเก้าชุด และให้ผู้เข้าร่วมประมูลเป็นฝ่ายเลือกเองว่าจะเอาคลื่นเท่าไร (รายละเอียดดูข้อ 6 ในร่างประกาศฉบับหลัก)
พูดง่ายๆ ว่าการประมูลของเดิม แข่งขันกันว่าใครจะได้หรือไม่ได้ใบอนุญาต (2 ใบจากผู้เล่น 3 ราย) แต่การประมูลรอบนี้ แข่งกันว่าใครจะได้คลื่นมากหรือน้อยกว่ากัน
กสทช. จำกัดช่วงคลื่นที่สามารถยื่นขอประมูลได้ไว้ที่ 20 MHz (4 ล็อต) เพื่อป้องกันผู้เข้าประมูลรายหนึ่งรายใดที่อาจเงินเยอะกว่าคนอื่นมากวาด คลื่นไปหมด แต่ไม่ได้จำกัดว่ายื่นประมูลน้อยที่สุดเท่าไร (ดังนั้นในทางทฤษฎีเป็นไปได้ว่ามีรายเล็กเงินน้อยเข้ามาขอประมูลแค่ 5MHz)
ถ้าเราสันนิษฐานว่ามีผู้เข้าประมูลแค่ 3 รายเท่านั้น รูปแบบของผลลัพธ์การประมูลที่เป็นไปได้ก็มีตั้งแต่

• 20-15-10 เป็น best outcome คือเกิดการแข่งขัน และผู้ให้บริการไม่ได้เปรียบเสียเปรียบกันมาก
• 20-20-5 อันนี้อาจดีไม่เท่าอันแรก เพราะรายสุดท้ายได้คลื่นน้อย
• 15-15-15 เป็น worst outcome กรณีคลื่นขายหมดทุกสล็อต เพราะไม่เกิดการแข่งขัน (แต่ถ้าทุกรายยื่นประมูลมาแบบนี้ ก็ต้องยอมรับการตัดสินใจของเอกชน)

แน่นอนว่าการแบ่งคลื่นแบบนี้มีจุดอ่อนในกรณี 15-15-15 ที่โอเปอเรเตอร์ทุกรายรวมหัวกันยื่นขอ 15MHz เหมือนกันหมด ซึ่งมีความเป็นไปได้เช่นกัน แต่สมมติฐานของคณะอนุกรรมการฯ คือโอเปอเรเตอร์ทุกรายอยากได้คลื่นเยอะที่สุดเท่าที่เป็นไปได้ (ไม่ใช่แค่สำหรับ 3G แต่สำหรับเทคโนโลยีในอนาคตด้วย) ต้องรอดูว่าสุดท้ายแล้วจะออกมาเป็นอย่างไร
นอกจากนี้ยังมีกรณีคลื่นขายออกไม่หมด (เช่น เหลือ 5 หรือ 10MHz) ซึ่งอันนี้คงไม่ขอพูดถึงนะครับ ความเป็นไปได้ค่อนข้างต่ำเพราะทุกรายอยากได้คลื่นเหมือนกันหมด

วิธีการประมูล

วิธีการประมูลจะเหมือนกับรอบที่แล้ว คือวิธีที่เรียกว่า Simutalneous Ascending Bid (รายละเอียดอ่านจากบทความ กสทช. จัดเวิร์คช็อปสื่อมวลชน ให้ข้อมูลการออกแบบการประมูล 3G ในประเทศไทยโดยผู้เชี่ยวชาญ ที่คุณ Blltz เขียนไว้ละเอียดแล้ว)
กลไกการประมูลคือผู้เข้าประมูลจะยื่นประมูลคลื่นแต่ละล็อตพร้อมกัน (แต่ละรายยื่นกี่ล็อตก็ได้ ล็อตไหนก็ได้ แต่รวมกันแล้วไม่เกิน 4 ล็อต) โดยผู้ที่ยื่นประมูลสูงสุดในรอบนั้นๆ จะเป็นผู้ชนะชั่วคราวประจำล็อตนั้น ในรอบถัดไปจะเปิดโอกาสให้ทุกรายเสนอราคาเพิ่ม (โดยมีเพดานว่าเสนอเพิ่มได้สูงสุด 5% ของราคาในรอบก่อน) และวนไปเรื่อยๆ จนกว่าจะทุกรายจะหยุดเสนอราคา
ในทางปฏิบัติแล้ว เป็นไปได้ว่าผู้ประมูล A จะชนะในล็อตที่ 1,2,5,8 ส่วนผู้ประมูล B จะชนะในล็อตที่ 3,6,9 เรื่องล็อตไม่ติดกันไม่ใช่ปัญหา เพราะตอนให้คลื่นจริงๆ จะได้คลื่นช่วงติดกันตามจำนวนล็อตที่ประมูลได้นั่นเองครับ (คนที่เสนอราคาประมูลรวมสูงที่สุดจะได้เลือกคลื่นก่อน)
รายละเอียดของกระบวนการประมูล ดูในภาคผนวก ข ของประกาศฉบับหลัก
การประมูลลักษณะนี้ไม่สามารถกำหนดระยะเวลาได้ เพราะสู้กันไปเรื่อยๆ จนกว่าจะมีคนถอนตัวจนคนที่เหลือขอคลื่นเท่ากับจำนวนคลื่นที่มี ดังนั้นเป็นไปได้ว่าประมูลจบภายในรอบเดียว ไปจนถึงการต่อสู้กันเป็นเดือนๆ เหมือนการประมูลในอินเดีย
กรณีที่มีผู้เข้าประมูลเพียงรายเดียว กสทช. จะยกเลิกการประมูล (ข้อ 10.2.2)
เรื่องสถานที่ของการประมูลอันนี้ผมไม่ทราบจริงๆ ว่าจะเป็นอย่างไร แต่เท่าที่คุยกับประธาน กทค. คือ พ.ท.ดร.เศรษฐพงค์ มะลิสุวรรณ ก็ให้คำมั่นว่าจะไม่ฟุ่มเฟือยเหมือนรอบก่อนเพราะเป็นประเด็นที่ กทช. โดนโจมตีมาก ส่วนเรื่องซอฟต์แวร์ที่ใช้สำหรับการประมูลจะจ้างบริษัทที่ปรึกษาด้านระบบการ ประมูล (ในโลกนี้มีไม่กี่รายและการประมูลในประเทศอื่นๆ ก็จ้างพวกนี้แหละ) มาทำให้

ราคาตั้งต้นของคลื่นและการจ่ายเงิน

กสทช. จ้างทีมผู้เชี่ยวชาญจากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มาประเมินมูลค่าของคลื่นความถี่ด้วยวิธี econometrics ซึ่งทางคณะอนุกรรมการฯ กำหนดราคาเริ่มต้น (reserved price) ที่ 4,500 ล้านบาทต่อ 5MHz ซึ่งจะถือเป็นราคาเริ่มต้นของการประมูลรอบแรกสุด
ถ้าการประมูลเกิดขึ้นรอบเดียวจบ มีผู้ขอใบอนุญาต 15MHz เท่ากันทุกราย แต่ละรายจะต้องจ่ายค่าคลื่น 4,500x3 = 13,500 ล้านบาท ส่วนเงินรายได้จากการประมูล 13,500x3 = 40,500 ล้านบาท จะหักค่าใช้จ่ายแล้วส่งเข้ากระทรวงการคลัง ถือเป็นรายได้ของแผ่นดิน (เงินจากการประมูลนี้จะไม่เข้า กสทช. แต่ กสทช. จะได้เงินจากค่าธรรมเนียมใบอนุญาตและสัดส่วนจากรายได้ของผู้ให้บริการแทน)
ผู้เข้าประมูลจะต้องวางเงินประกันการประมูลล่วงหน้า 1,350 ล้านบาท ถ้าประมูลชนะก็จ่ายเฉพาะส่วนที่เหลือ ถ้าประมูลแพ้ก็เอาเงินคืน
ผู้ชนะการประมูลจะต้องแบ่งจ่ายเงินค่าคลื่นเป็น 3 งวด คือชำระทันที 50%, ผ่านไปสองปีชำระอีก 25% และ ผ่านไป 3 ปี (นับจากเริ่ม) ชำระ 25% สุดท้าย (ข้อ 11.1) จ่ายช้าโดนปรับ โดนปรับซ้ำซ้อนอาจโดนถอนใบอนุญาต

เงื่อนไขการให้บริการ 3G

สำหรับผู้ชนะการประมูล จะต้องให้บริการ 3G โดยมีเงื่อนไขสำคัญๆ ดังนี้

• ให้บริการได้เป็นเวลา 15 ปี (ข้อ 14.1)
• เป็นใบอนุญาตประเภทที่สาม (ตามระเบียบ กสทช.) ซึ่งเป็นใบอนุญาตระดับใหญ่ที่สุด ผู้ให้บริการเป็นเจ้าของโครงข่ายได้ (ข้อ 13 และ 15)
• ผู้ให้บริการที่ได้คลื่นตั้งแต่ 10MHz ขึ้นไปจะต้องให้บริการ 3G ในทุกจังหวัด และครอบคลุมประชากร (ไม่ใช่พื้นที่) 50% ของประเทศไทยภายใน 2 ปี และ 80% ภายใน 4 ปี (ข้อ 16.3.1)
  • ในกรณีที่ได้คลื่นแค่ 5MHz ตัวเลขจะกลายเป็น 20% และ 30% แทน
• ความเร็วของการส่งข้อมูล ยึดตาม ประกาศ กสทช. เรื่อง มาตรฐานและคุณภาพการให้บริการโทรคมนาคมประเภท "ข้อมูล" สำหรับเครือข่ายโทรศัพท์เคลื่อนที่ คือขั้นต่ำ 345 Kbps (ข้อ 16.3.2)
• ผู้ชนะการประมูลจะต้องประกันความจุ (capacity) อย่างน้อย 10% ของโครงข่ายสำหรับ MVNO รายอื่น

สรุป

หลังการหมดช่วงประชาพิจารณ์ 30 วัน ทางคณะอนุกรรมการฯ (รวมผมด้วย) จะต้องมาประชุมกันอีกครั้งเพื่อนำความเห็นที่ได้มาปรับปรุงร่างประกาศฉบับ นี้ จากนั้นทาง กสทช. จะนำประกาศที่แก้ไขแล้วไปเป็นร่างประกาศฉบับจริงในราชกิจจานุเบกษา แล้วจึงจะเริ่มกระบวนการประมูลต่อไป
ดังนั้นช่วงนี้จนถึงวันที่ 28 ก.ค. ถือเป็นเวลาสำคัญที่ประชาชนจะตรวจสอบและให้คำแนะนำต่อกฎเกณฑ์การประมูลนะครับ
เนื้อหาโดยสรุปของกฎเกณฑ์การประมูลฉบับหลักคงมีแค่นี้ ถ้ามีข้อสงสัยหรือมีประเด็นที่ผมตกไปก็ถามมาได้ในคอมเมนต์ครับ