Sun, 2012-08-19 01:21
หมายเหตุ: ผู้เขียนเป็นหนึ่งในคณะอนุกรรมการเตรียมความพร้อมสำหรับการบริหารคลื่นความถี่ย่าน 2.1GHzเพื่อรองรับเทคโนโลยี IMT-2000 หรือ IMT Advanced ของ กสทช. ซึ่งมีส่วนร่วมต่อการร่างประกาศกฎเกณฑ์การประมูล 3G ฉบับนี้ อย่างไรก็ตามผู้เขียนไม่ได้มีส่วนร่วมกับการตัดสินใจในระดับของ กทค.
ข่าวการประชุมคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) เมื่อวันที่ 15 สิงหาคมที่ผ่านมา ที่ประชุมมีมติปรับแก้หลักเกณฑ์การประมูลคลื่น 3G 2.1GHz จากร่างฉบับเดิมที่รับฟังความคิดเห็นต่อสาธารณะ (เอกสารประกอบการรับฟังความคิดเห็นต่อประกาศฉบับร่าง จากเว็บไซต์ กสทช.) โดยลดเพดานการถือครองคลื่นสูงสุดจากเดิมที่อนุญาตให้ผู้เข้าร่วมประมูล สามารถยื่นประมูลได้สูงสุดรายละ 20MHz ลงมาเหลือ 15MHz ซึ่ง พ.อ.เศรษฐพงค์ มะลิสุวรรณ รองประธาน กสทช. และประธาน กทค. ให้สัมภาษณ์ต่อสื่อมวลชนว่าเหตุผลเป็นเพราะป้องกันไม่ให้ผู้ประกอบการรายใด รายหนึ่งได้คลื่นเพียง 5MHz ซึ่งจะส่งผลต่อคุณภาพของการให้บริการ (อ้างอิงจากเดลินิวส์)
ผู้เขียนคิดว่าการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขของเกณฑ์การประมูลในครั้งนี้ มีผลเสียต่อการสร้าง “สภาวะการแข่งขัน” ของการประมูลเป็นอย่างมาก และผิดจากเจตนารมณ์เดิมของประกาศฉบับร่างที่ออกแบบเงื่อนไขนี้ขึ้นมาเพื่อ สร้างการแข่งขันระหว่างผู้เข้าร่วมประมูล
ใจความสำคัญของร่างประกาศเดิม
ปัญหาของการประมูล 3G ในครั้งนี้อยู่ที่ปริมาณคลื่นที่ว่างอยู่ 45MHz และนำมาจัดสรรนั้นเพียงพอสำหรับ “ว่าที่ผู้เข้าประมูล” ซึ่งก็ได้แก่โอเปอเรเตอร์รายใหญ่ของไทยทั้ง 3 รายพอดี
ถึงแม้การประมูลคลื่นความถี่ครั้งนี้จะเปิดกว้างให้บริษัทใดๆ ก็ได้ (ที่ผ่านคุณสมบัติพื้นฐานตามที่ กสทช. กำหนด เช่น มีสถานะเป็นบริษัทไทย มีเงินประกันตามจำนวนที่ระบุ) แต่ถ้าพิจารณาจากสภาวะการแข่งขันในตลาดโทรคมนาคมไทยปัจจุบัน ต้องยอมรับว่ามีบริษัทที่มีศักยภาพต่อการประมูลในระดับนี้เพียง 3 รายคือ AIS, DTAC และ TRUE เท่านั้น
สภาวะตลาดโทรคมนาคมไทยถือว่าอิ่มตัวมากแล้ว มีจำนวนหมายเลขโทรศัพท์มากกว่าจำนวนประชากร ดังนั้นการฝันเห็นบริษัทโทรคมนาคมในระดับนานาชาติเข้ามาร่วมประมูลคลื่น 3G ด้วยย่อมเป็นไปแทบไม่ได้เลย (และในการประมูล 3G ในปี 2553 ที่ถูกล้มไป ทางคณะกรรมการ กทช. ในสมัยนั้นได้เดินทางโร้ดโชว์ไปยังบริษัทโทรคมนาคมยักษ์ใหญ่ของโลกหลายแห่ง แต่ไม่ได้รับความสนใจจากบริษัทใดเลย) ส่วนบริษัทกึ่งรัฐวิสาหกิจอย่าง TOT และ CAT เองก็มีคลื่น 3G ให้บริการอยู่แล้วในปัจจุบัน ถึงแม้ในกฎการประมูลจะไม่ได้ห้ามทั้งสองบริษัทนี้เข้าร่วมการประมูล แต่พิจารณาจากแรงจูงใจและข้อจำกัดด้านการลงทุนของบริษัททั้งสอง จึงแทบเป็นไปไม่ได้เช่นกันว่าเราจะเห็น TOT หรือ CAT เข้ามาร่วมประมูลด้วย
ในทางเทคนิคแล้ว การให้บริการคลื่น 3G แก่ผู้ใช้งานอย่างมีประสิทธิภาพ ควรมีความกว้างคลื่นอยู่ระหว่าง 10-20MHz (ปัจจุบัน AIS ให้บริการ 3G บนความถี่เดิม 900MHz โดยใช้คลื่นกว้างเพียง 5MHz ซึ่งประสบปัญหาด้านคุณภาพการให้บริการเป็นอย่างมาก) และข้อมูลจากประเทศอื่นๆ ที่เปิดให้บริการ 3G พบว่าส่วนใหญ่ได้รับการจัดสรรคลื่นอยู่ที่ 15MHz
ดังนั้นเมื่อมีคลื่นอยู่ 45MHz และมีบริษัทที่มีศักยภาพประมูลเพียงแค่ 3 ราย การหารเท่าแล้วนำคลื่นไปใช้งานรายละ 15MHz จึงทำให้อุปสงค์เท่ากับอุปทานพอดี จึงไม่เกิดการแข่งขันระหว่างผู้เข้าร่วมประมูลด้วยกัน ตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 (หรือที่เรียกกันทั่วไปว่า พ.ร.บ. กสทช.) มาตรา 45 ที่ระบุให้จัดสรรคลื่นด้วยการประมูล
กฎ N-1 ของ กทช.
สภาพการแข่งขันของตลาดโทรคมนาคมไทยลักษณะนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ ในการประมูลเมื่อ พ.ศ.2553 ทางคณะกรรมการ กทช. ในสมัยนั้นแก้ปัญหาโดยออกกฎที่เรียกกันว่า N-1 หรือการลดใบอนุญาตลง 1 ใบในกรณีมีผู้เข้าร่วมประมูลเพียง 3 ราย (ใบอนุญาต 1 ใบให้คลื่น 15MHz) เพื่อให้อุปทานน้อยกว่าอุปสงค์ และเกิดการประมูลแข่งขันกันเพื่อชิงใบอนุญาต 2 ใบจากผู้เล่น 3 ราย
ถึงแม้กฎ N-1 จะช่วยเพิ่มการแข่งขันในการประมูลได้ แต่การลดใบอนุญาตลักษณะนั้นก็มีปัญหาด้านอื่น นั่นคือใบอนุญาตอีก 1 ใบที่เหลือจะนำมาเปิดประมูลอีกครั้งในภายหลัง ทำให้บริษัทที่สามเสียเปรียบเรื่องการแข่งขัน เนื่องจากเปิดให้บริการช้ากว่าคู่แข่งอีก 2 รายไปถึง 6 เดือนหรือ 1 ปี
กฎการซอยบล็อคย่อยของร่างประกาศ กสทช.
ในการร่างกฎเกณฑ์การประมูลครั้งนี้ ทางคณะอนุกรรมการฯ จึงปรับแก้เงื่อนไขที่สร้างสภาพการแข่งขันเสียใหม่ โดยแทนที่จะลดจำนวนใบอนุญาตลง ก็เปลี่ยนมาใช้วิธีปรับขนาดของความถี่ไม่ให้ตายตัวที่ 15MHz แต่เลือกซอยเป็นบล็อคย่อย 9 บล็อค บล็อคละ 5MHz แทน แล้วให้ผู้เข้าร่วมประมูลเลือกประมูลเป็นจำนวนบล็อคแทน
อธิบายง่ายๆ ว่ากฎเกณฑ์เดิมของ กทช. ให้ผู้เข้าร่วมประมูลแข่งกันว่าใครจะได้หรือไม่ได้ใบอนุญาตขนาด 15MHz เปลี่ยนมาเป็นการแข่งกันว่าใครจะได้รับช่วงคลื่นเยอะกว่ากัน แต่เพื่อไม่ให้ผู้ประกอบการรายใดรายหนึ่งกวาดคลื่นไปเยอะจนเกินควร ทางคณะอนุกรรมการฯ จึงเพิ่มเงื่อนไขเป็นเพดาน (ceiling) ว่า ประมูลได้สูงสุดเพียง 4 บล็อค หรือ 20MHz เท่านั้น
ดังนั้นผลลัพธ์ของการประมูลที่เป็นไปได้จึงมีตั้งแต่
- 15MHz-15MHz-15MHz (ทุกรายได้คลื่นไปเท่ากันหมด)
- 20MHz-15MHz-10MHz
- 20MHz-20MHz-5MHz
กรณีที่สองเป็นกรณีที่ดีที่สุด (best case) เพราะเกิดการแข่งขันชิงคลื่นขนาด 20MHz แต่ผู้แพ้รายสุดท้ายก็ได้คลื่นไม่น้อยจนเกินไปที่ 10MHz ยังให้บริการได้อย่างมีคุณภาพ
กรณีที่สามถือว่าเป็นไปได้เช่นกัน โดยรายสุดท้ายได้คลื่นไปเพียง 5MHz อาจก่อให้เกิดผลต่อคุณภาพการให้บริการได้
การประมูลโดยแบ่งเป็นบล็อคลักษณะนี้ยังถือว่ามีความเสี่ยงที่จะเกิด สถานการณ์ 15-15-15 และที่ผ่านมาหลังกฎเกณฑ์ฉบับร่างเปิดรับฟังความเห็น ผู้ประกอบการทั้งสามรายก็ประกาศชัดเจนว่าจะประมูลคลื่นเพียง 15MHz เท่านั้นเพื่อลดสภาพการแข่งขัน แต่นั่นเป็นเพียงการให้ข่าวต่อสาธารณะ ยังไม่มีอะไรการันตีว่าในการประมูลจริงจะไม่มีบริษัทใดบริษัทหนึ่ง “หักหลัง” และยื่นประมูลคลื่นขนาด 20MHz โดยมีแรงจูงใจเรื่องการถือครองคลื่นขนาดใหญ่ที่สุดเท่าที่เป็นไปได้รองรับ นั่นเอง
ดังนั้นกฎเกณฑ์การประมูลฉบับร่างที่ผ่านการรับฟังความคิดเห็น ไม่ได้การันตีว่าจะไม่เกิดสถานการณ์ 15-15-15 แต่ก็เปิดโอกาสให้เกิดการแข่งขันชิงคลื่นก้อนใหญ่ 20MHz ได้อยู่
ปัญหาในการปรับเงื่อนไขของ กทค.
การปรับลดเพดาน 20MHz ของที่ประชุม กทค. จะทำให้เกณฑ์การแข่งขันในการประมูลหมดความสำคัญลงไป เพราะเมื่อ “เพดาน” ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของเกณฑ์การประมูลฉบับร่าง ถูกปรับลดลงเหลือ 15MHz ตามที่ผู้ประกอบการแสดงความต้องการ ย่อมทำให้ผลลัพธ์ของการชิงคลื่นแบบ 20-15-10 หรือ 20-20-5 เป็นไปไม่ได้ตั้งแต่ต้น เรียกง่ายๆ ว่าถูกล็อกให้เกิดสถานการณ์ 15-15-15 ตั้งแต่แรกนั่นเอง
เหตุผลที่ กทค. ให้ไว้คือต้องการเลี่ยงสถานการณ์ 20-20-5 ซึ่งจะเกิดผลเสียต่อผู้ให้บริการรายสุดท้าย ไม่สามารถแข่งขันในตลาดได้ ซึ่งในมุมมองของผู้เขียนคิดว่านั่นเป็นประเด็นที่สำคัญรองลงไป เพราะการสร้างสภาพการแข่งขันในการประมูลเพื่อเลี่ยงสถานการณ์ 15-15-15 นั้นสำคัญมากกว่ามาก การประมูลเป็นการแข่งขันกันด้วย “กำลังเงิน” ของผู้ประกอบการทุกราย ดังนั้นถ้าผู้ประกอบการรายที่ได้คลื่นไปเพียง 5MHz มีกำลังเงินเพียงเท่านั้น ก็เป็นสิ่งที่ต้องยอมรับ และไม่ว่า กสทช. จะทำอย่างไร ผู้ประกอบการรายนี้ก็คงไม่มีเงินเพิ่มขึ้นจนมาประมูลแข่งได้มากกว่า 5MHz ได้อยู่ดี
ถ้าหากเงื่อนไขการประมูลเอื้อให้เกิดสถานการณ์ 15-15-15 เพียงแบบเดียว (คงไม่มีรายใดยื่นประมูล 10HMz และทิ้งคลื่นให้ว่างไปเฉยๆ 5MHz) ราคาการประมูลจะเท่ากับราคาตั้งต้น (starting price ซึ่งในกรณีนี้เท่ากับ reserved price) ผู้เข้าร่วมประมูลจะยื่นเสนอราคาเพียงรอบเดียว และได้คลื่นไปครอบครอง ไม่ต่างอะไรกับการยื่นขอรับคลื่นแล้วจ่ายค่าธรรมเนียมโดยไม่ผ่านการประมูล (ซึ่งกฎหมายไม่อนุญาตให้ทำเช่นนั้น) ถ้าเรียกด้วยภาษาปากก็อาจจะพูดได้ว่า “กสทช. ล็อกสเปกให้ฮั้วประมูล” นั่นเอง
ผลเสียที่ตามมาคือ ประเทศเสียประโยชน์จากราคาคลื่นที่ต่ำกว่าสภาพการแข่งขันในตลาด เพราะกลไกราคาไม่ทำงาน นอกจากนี้ยังเปิดช่องให้หน่วยงานต่างๆ ยื่นฟ้อง กสทช. เพื่อล้มประมูลอีกครั้งได้ (ซึ่งก็เป็นเหตุการณ์ที่ กสทช. เองก็ไม่ต้องการให้เกิดขึ้นที่สุด) การประมูลคลื่น 3G ครั้งนี้ล่าช้ามานาน และเป็นการประมูลครั้งแรกของ กสทช. ที่ประชาชนฝากความหวังเอาไว้สูง ทาง กสทช. เองจึงจำเป็นต้องออกกฎเกณฑ์การประมูลให้โปร่งใส และตอบคำถามสังคมได้เป็นสำคัญ ถ้าหากว่าการประมูลครั้งนี้มีปัญหาจนถูกล้มไปแล้ว เครดิตความน่าเชื่อถือของ กสทช. อาจจะหมดไป และส่งผลต่อการดำเนินงานของ กสทช. ในอนาคตต่อไปได้
กฎเกณฑ์การประมูลฉบับร่างมีปัญหาว่าอาจออกผลลัพธ์เป็น 15-15-15 ได้ และในช่วงการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ ผู้ประกอบการก็แสดงเจตนาจะยื่นข้อเสนอให้เกิดสถานการณ์ดังกล่าว ซึ่ง กทค. เองควรนำข้อมูลนี้กลับไปแก้ไขไม่ให้เกิดสถานการณ์ 15-15-15 ได้ในเกณฑ์การประมูลฉบับจริง แต่ผลกลับออกมาตรงข้าม เพราะเงื่อนไขของ กทค. กลับเอื้อให้เกิดสถานการณ์ 15-15-15 เพียงอย่างเดียวแทน
ทางออกที่เป็นไปได้
ถ้าหากว่า กทค. มองว่าผลลัพธ์แบบ 20-20-5 เป็นปัญหาต่อผู้ให้บริการรายที่สามจริงๆ แล้วล่ะก็ ทางออกที่ตอบโจทย์ได้ทั้งสองกรณีคงเป็นการยกเลิกการประมูลแบบบล็อคไปเสีย และล็อกขนาดของใบอนุญาตให้ตายตัวที่ 20-15-10 ไปตั้งแต่ต้นเสียเลย ซึ่งเงื่อนไขแบบนี้จะช่วยแก้ปัญหาการเหลื่อมของเวลาแบบกฎ N-1 และยังรักษาสภาพการแข่งขันระหว่างผู้เข้าประมูลเอาไว้ได้ (โดยแข่งกันที่ขนาดของใบอนุญาตไม่เท่ากัน) แถมยังการันตีว่าผู้เข้าประมูลรายที่ได้คลื่นน้อยที่สุดยังได้คลื่นไป 10MHz ซึ่งถือว่าเพียงพอต่อการให้บริการในระดับสากล
//////////
หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกที่ http://www.siamintelligence.com/nbtc-3g-auction-15mhz-problem/
