ศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ราชบัณฑิต เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า แสดงปาฐกถาพิเศษ อิศรา อมันตกุล ประจำปี 2552 เรื่อง “บทบาทสื่อกับการปฏิรูปการเมือง” ที่ห้องอิศรา อมันตกุล ชั้น 3 สมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย เมื่อวันที่ 18 พฤษภาคม 2552
000
พอเริ่มพูดถึง “การปฏิรูปการเมือง” หลายฝ่ายก็คงจะระอาและรู้สึกว่า “ปฏิรูปกันอีกแล้วหรือนี่?”
คำว่า “การปฏิรูปการเมือง” นี้ใช้มาตั้งแต่ พ.ศ. 2538 เมื่อประธานรัฐสภา (นายมารุต บุนนาค) ได้แต่งตั้งคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตยซึ่งมี นายแพทย์ประเวศ วะสี เป็นประธาน คณะกรรมการดังกล่าวมีข้อเสนอให้การปฏิรูปการเมือง พร้อมเสนอกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับเพื่อการปฏิรูปดังกล่าว อันเป็นที่มาของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญและมีการจัดทำรัฐธรรมนูญปี 2540 ที่เรียกกันว่า รัฐธรรมนูญฉบับประชาชนและทุกฝ่ายก็ต้องตั้งความหวังว่า รัฐธรรมนูญฉบับนั้นทำการปฏิรูปการเมืองแล้ว จึงมีการ “ปฏิรูป” ต่างๆ ตามกันมา ไม่ว่า “ปฏิรูปการศึกษา” “ปฏิรูปกฎหมาย” “ปฏิรูปสื่อ” ฯลฯ
ครั้นรัฐธรรมนูญปี 2540 ใช้มายังไม่ทันครบ 10 ปี ก็เกิดปัญหาการเมืองและความขัดแย้งอย่างรุนแรง จนเกิดการยึดอำนาจเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 และเลิกรัฐธรรมนูญฉบับนั้น และมีการจัดทำรัฐธรรมนูญปี 2550 ออกใช้มาจนปัจจุบัน แต่ความขัดแย้งทางการเมืองก็ยังไม่จบ ซ้ำกลับรุนแรงยิ่งขึ้นทั้งนอกสภาและในสภา และประเด็นแห่งความขัดแย้งประเด็นหนึ่งที่สำคัญก็คือ จะมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2550 หรือจะกลับไปนำรัฐธรรมนูญ 2540 มาใช้บังคับอีก คำว่า “ปฏิรูปการเมือง” จึงหวนกลับมาอีกวาระหนึ่ง โดยข้อเสนอของนายกรัฐมนตรี (นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ)
แต่ข้อเสนอให้มีการปฏิรูปการเมืองครั้งนี้มีบริบทต่างจากในปี 2540 โดยสิ้นเชิง กล่าวคือ ในปี 2540 ข้อเรียกร้องให้ปฏิรูปการเมืองมาจากนักวิชาการและประชาสังคมนอกสภา ด้วยความไม่ไว้วางใจนักการเมือง แต่ข้อเสนอครั้งนี้มาจากฝ่ายการเมืองในสภาซึ่งไม่พอใจรัฐธรรมนูญปี 2550 ที่ถูกกล่าวหาว่าจัดทำขึ้นเพื่อ “เล่นงาน” นักการเมืองประการหนึ่ง นอกจากนั้น กระบวนการปฏิรูปการเมืองในปี 2540 อาศัยคนนอกที่ไม่ใช่นักการเมืองเป็นหลัก โดยเฉพาะการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญมาปฏิรูปการเมือง แต่ครั้งนี้อาศัยสมาชิก 2 สภาเป็นหลัก โดยการตั้งคณะกรรมการสมานฉันท์เพื่อปฏิรูปการเมืองและแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญขึ้นดำเนินการ เป็นประการที่สอง และในประการสุดท้าย การปฏิรูปการเมืองในปี 2540 ก่อให้เกิดความหวังและกำลังใจในหมู่ประชาชนจนวิกฤตเศรษฐกิจในปี 2540 ซึ่งร้ายแรง กลับไม่ส่งผลต่อจิตใจของประชาชนมากเพราะสมหวังที่ได้รัฐธรรมนูญปี 2540 แต่ข้อเสนอให้ปฏิรูปในครั้งนี้เกิดจากความขัดแย้งยืดเยื้อมาตั้งแต่ปี 2551 ทั้งยังไม่ได้สร้างความหวังใดๆ ให้ประชาชนส่วนใหญ่ ตรงกันข้ามกลับสร้างความวิตกกังวลว่า การปฏิรูปครั้งนี้เองจะสร้างความขัดแย้งรุนแรงให้เกิดขึ้นอีกหรือไม่
ไม่ว่าจะเป็นอย่างไรก็ตาม ทุกคนยอมรับร่วมกันว่ามีปัญหาและวิกฤตใหญ่หลวงทางการเมืองและการบริหารบ้านเมืองที่จะต้องหาทางออกให้วิกฤตที่ว่านั้นยุติลง และไม่เกิดขึ้นอีก และนี่เองคือโจทย์ใหญ่ที่การปฏิรูปครั้งนี้ต้องตอบ
ดังนั้น ปาฐกถาในวันนี้ต้องแยกพิจารณาเป็น 2 ประเด็นหลัก คือ
II. บทบาทสื่อมวลชนในการปฏิรูปดังกล่าว
โปรดสังเกตคำที่ใช้ว่า “ปฏิรูป” โดยไม่มีคำว่า “การเมือง” ต่อท้าย ที่เป็นเช่นนี้ เพราะในทัศนะของผม คำตอบต่อโจทย์ใหญ่ที่ว่าทำอย่างไรจะยุติวิกฤตปัจจุบันและป้องกันไม่ให้เกิดความขัดแย้งเช่นนี้อีกในอนาคต เราอาจต้องปฏิรูปอะไรๆ อีกหลายอย่างที่ไปไกลกว่าการปฏิรูปการเมืองจนถึงขั้น “ปฏิรูปประเทศไทย” เลยทีเดียว
000
การที่เราจะปฏิรูปประเทศเพื่อยุติวิกฤตและป้องกันประวัติศาสตร์ซ้ำรอย เราจึงต้องรู้สาเหตุของวิกฤตเสียก่อน และเราไม่อาจรู้สาเหตุของวิกฤตได้ ด้วยการพิจารณาข้อขัดแย้งในปัจจุบันเท่านั้น แต่ต้องค้นหาสาเหตุของข้อขัดแย้งย้อนไปในอดีต
1. ย้อนอดีตหาสาเหตุแห่งความขัดแย้ง
1.1 โลกกับประเทศไทย
ประเทศไทยในยุครัตนโกสินทร์ได้เข้าสู่การเชื่อมโยงกับโลกทั้งทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ใน 2 ระยะ คือ
ระยะแรก เมื่อมีการลงนามในสนธิสัญญาเบาริ่ง (Bowring’s Treaty) ในปี พ.ศ. 2398 โดยมีการเปิดประเทศให้ชาวต่างประเทศสามารถมีความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจโดยตรงกับคนไทย โดยไม่ต้องผ่านการซื้อขายโดยรัฐผ่านพระคลังสินค้า การเปิดเสรีทางการค้ากับมหาอำนาจ 18 ประเทศดังกล่าว นำมาซึ่งการปฏิรูประบบเศรษฐกิจ สังคม และการปกครองในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวอย่างมาก เพื่อตอบสนองแรงกดดันจากระบบเศรษฐกิจเสรีแบบตลาด แต่ได้เริ่มมีการโอนทรัพยากรที่เคยมีเหลือเฟือและให้ราษฎรและชุมชนใช้สอยได้เข้าสู่รัฐส่วนกลางตามลำดับ อาทิ การจัดตั้งกรมป่าไม้ในปี พ.ศ. 2439 และโอนอำนาจการจัดการป่าไม้มาไว้ที่ส่วนกลางตั้งแต่ พ.ศ. 2427 รวมทั้งรวมอำนาจการจัดการสาธารณูปโภคและสัมปทานทรัพยากรทั้งปวงที่เคยอยู่ที่เจ้าเมืองมาไว้ที่ส่วนกลาง (พระราชบัญญัติสำหรับผู้รักษาเมืองซึ่งทำสัญญากับชาวต่างประเทศ พ.ศ. 2417)
การเปิดประเทศสู่ระบบเศรษฐกิจโลกยังนำมาซึ่งความจำเป็นต้องมีการปฏิรูปการปกครองและระบบราชการอีกมาก เช่น การรวมศูนย์อำนาจรัฐมาไว้ที่ส่วนกลาง การแทนที่ระบบจตุสดมภ์ ด้วยการบริหารแบบกระทรวง ทบวง กรม (พ.ศ. 2435) และการยกเลิกระบบเสนาบดีและการสถาปนาระบบราชการใหม่การจัดตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ซึ่งต่อมาได้กลายเป็นกระทรวงการคลังขึ้นในปี พ.ศ. 2416 เพื่อเก็บภาษีอากรมาจัดทำงบประมาณให้ประเทศ
การเปิดประเทศและการปฏิรูปทั้งเศรษฐกิจ สังคม และการปกครอง ที่เริ่มต้นในรัชกาลที่ 5 ได้ส่งผลให้เกิดคนชั้นกลางขึ้นจำนวนหนึ่ง โดยเฉพาะเชื้อสายขุนนางเก่าและคนจีนที่เข้ามาค้าขายจนเกิดความมั่งคั่งขึ้น นอกจากนั้น การเปิดประเทศไปสู่โลกตะวันตกด้วยการส่งคนไปเรียนต่อต่างประเทศก็ดี จ้างคนต่างประเทศเข้ามาพัฒนาประเทศในฐานะที่ปรึกษาก็ดี นำมาซึ่งความคิดในการเปลี่ยนแปลงการเมืองของประเทศ ดังจะเห็นได้ว่าแม้ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ได้มีเจ้านายและขุนนางกราบบังคมทูลถวายความเห็นให้เปลี่ยนแปลงราชการแผ่นดิน (ร.ศ. 103 หรือ พ.ศ. 2427) ซึ่งความพยายามในการให้เปลี่ยนแปลงระบอบการเมืองนี้มีมาต่อเนื่องจนถึงรัชกาลที่ 6 ก็เกิดกบฏ ร.ศ. 130 ขึ้น (ร.ศ. 130 หรือ พ.ศ. 2454) โดยในขณะนั้นก็มีการเปลี่ยนแปลงในตุรกี และในประเทศจีนด้วย ความพยายามนี้มาบรรลุผลในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อคณะราษฎรเข้ายึดอำนาจและเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตยซึ่งมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข
ระยะที่สอง ประเทศไทยเข้าไปเชื่อมโยงกับระเบียบโลกใหม่ (
การเชื่อมโยงครั้งที่สองกับระบบโลกใหม่นี้ ส่งผลหลายประการต่อการพัฒนาทั้งเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง
ในทางเศรษฐกิจนั้น การจำเป็นต้องกู้เงินธนาคารโลก และแหล่งเงินกู้ต่างๆ นำมาซึ่งการก่อตั้งสภาพัฒนาเศรษฐกิจขึ้น (พ.ศ. 2493) และมีการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติขึ้น (พ.ศ. 2504-2509) โดยมีการกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศโดยเน้นการผลิตเพื่อทดแทนการนำเข้า (import substitution) ซึ่งต้องอาศัยการพึ่งพาเงินทุนมหาศาลจากต่างประเทศ นโยบายและกฎหมายต่างๆ ที่ออกในช่วงนี้ก็เป็นไปเพื่อตอบสนองยุทธศาสตร์ดังกล่าวทั้งสิ้น เช่น กฎหมายส่งเสริมการลงทุน กฎหมายการนิคมอุตสาหกรรม กฎหมายการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว ฯลฯ ต่อมายุทธศาสตร์ก็เปลี่ยนเป็นการผลิตเพื่อส่งออก (export oriented) ในแผน 4 และแผน 5
อย่างไรก็ดี การเกษตรกรรมที่เคยเป็นรายได้หลักของประเทศกลับไม่ได้รับความสำคัญ ดังนั้น การเพิ่มผลผลิตจึงเป็นไปด้วยการขยายพื้นที่ ไม่ใช่ด้วยการเพิ่มผลิตภาพต่อไร่ ทั้งยังไม่มียุทธศาสตร์การพัฒนาการเกษตรและเกษตรกร ซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ นอกจากไม่มียุทธศาสตร์พัฒนายกเว้นการพยุงราคาเมื่อมีปัญหาแล้ว ในหลายกรณี รัฐก็กลับกระทำการที่เป็นผลเสียต่อเกษตรกรเสียเอง อาทิ การเก็บพรีเมี่ยมข้าวที่ส่งออก ซึ่งส่งผลให้ผู้ส่งออกผลักภาระไปกดราคาซื้อข้าวจากชาวนาให้ตกต่ำลงไป
นโยบายส่งเสริมธุรกิจและอุตสาหกรรมขนาดใหญ่เพื่อการส่งออก ละเลยธุรกิจขนาดกลางขนาดเล็ก และไม่ไยดีกับการพัฒนาการเกษตรและเกษตรกรซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศนี้ ก่อให้เกิดความกระจุกตัวของความมั่งคั่งอย่างมหาศาล (ปราณี ทินกร, 2536, 2545; สหัชชัย เลิศพรกุลรัตน์, 2541) ในขณะที่เกิด “คนมั่งมีมหาศาล” และ “คนชั้นกลาง” ที่มีอำนาจต่อรองในระบบเศรษฐกิจแบบตลาด และเข้าถึงทรัพยากรขึ้นในเมือง ก็เกิด “คนจน” ที่เป็นเกษตรกรและอยู่ในชนบทมากขึ้น (ธวัช มกรพงศ์ 2537; เมธี กรองแก้ว, 2538) และแม้ว่าประเทศไทยจะมีรายได้ประชาชาติต่อคนเพิ่มขึ้น สัมประสิทธิ์จีนีก็ไม่เปลี่ยนแปลงมากนัก (ชนินทร์ มีโภคี, 2544) ดัง 2ตารางข้างล่างนี้
ที่มา: Medhi Krongkeaw (1979), สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (คำนวณจากเทปข้อมูลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมในปีต่างๆ โดยใช้น้ำหนักถ่วงข้อมูลของสถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย), ข้อมูลจากการสำรวจสภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน ประมวลผลโดยสำนักพัฒนาการเศรษฐกิจชุมชนและการกระจายรายได้ ใน อัศวิน ไกรนุช (2550) รายงานการวิจัยเรื่อง การเปลี่ยนแปลงความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้จากการพัฒนาประเทศ
“คนจน” และเกษตรกรเหล่านี้ไม่มีอำนาจต่อรองในระบบเศรษฐกิจแบบตลาดเหมือนคนชั้นกลาง และเข้าไม่ถึงทรัพยากร (ซึ่งในอดีตเคยเข้าถึง แต่ถูกรัฐส่วนกลางรวบอำนาจจัดการแต่ผู้เดียวไว้) คนเหล่านี้จึงต้อง “พึ่งพิง” ผู้มีทรัพยากรในหัวเมือง ซึ่งทำให้คนเหล่านี้เป็น “ผู้มีอิทธิพล” และสามารถได้รับความไว้วางใจเลือกให้เข้ามาทำหน้าที่แทนในฐานะผู้แทนราษฎรในระบอบประชาธิปไตย และก้าวไปสู่อำนาจรัฐที่มากกว่านั้นในฐานะรัฐมนตรี
1.2 ความขัดแย้งเชิงโครงสร้าง
ในขณะที่ระบบเศรษฐกิจไทยก็ยังไม่ใช่ระบบเศรษฐกิจเสรีที่อาศัยกลไกตลาดเต็มที่ เพราะรัฐยังคงครอบครองทรัพยากรสำคัญไว้และให้สัมปทานแก่เอกชน การเข้าสู่อำนาจการเมืองจึงไม่ได้หมายถึงการมี “อำนาจ” เท่านั้น แต่หมายถึง “โอกาส” ทางธุรกิจและเศรษฐกิจที่เกิดจากการมีอำนาจให้สัมปทาน หรืออาจได้รับสัมปทานเสียเอง ซึ่งในหลายกรณีทำให้บุคคลเหล่านี้กลายเป็น “ผู้มั่งมี” ขึ้นได้ในเวลาอันรวดเร็ว การทุจริตและการประพฤติมิชอบในรูปแบบต่างๆก็เกิดขึ้นโดยทั่วไป ทั้งระดับการตัดสินใจของรัฐทางการเมือง ทั้งในระบบการเลือกตั้ง
ระบบเศรษฐกิจกึ่งเสรี กึ่งผูกขาด นำมาซึ่งปัญหาสังคมซึ่งแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 – ฉบับที่ 10 พยายามแก้ไข แต่ยังไม่เห็นผลเป็นที่ประจักษ์ แต่ระบบนี้มีความเชื่อมโยงสำคัญกับระบอบการเมืองหลัง พ.ศ. 2475 ในหลายลักษณะ แต่ลักษณะสำคัญก็คือสภาพที่นักวิชาการเรียกว่า “คนจน” ซึ่งต้องพึ่งพิงการอุปถัมภ์และเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ เป็น “ฐานเสียง” และเป็นผู้ก่อให้เกิดเสียงข้างมากในสภาและรัฐบาล แต่ “คนชั้นกลาง” เป็น “ฐานนโยบาย” เพราะเสียงดังกว่าและมีอำนาจล้มล้างรัฐบาลที่ตนไม่ชอบได้
ในขณะที่ข้าราชการทหารพลเรือนซึ่งเป็นตัวแทนอำนาจรัฐที่แท้จริง ก็ยังคงแย่งชิงอำนาจทางการเมืองกับพรรคการเมืองและผู้ที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งก่อให้เกิดผลสำคัญในระบอบการเมืองไทย คือ ในระยะเวลา 76 ปีของระบบรัฐสภา ประเทศไทยมีนายกรัฐมนตรี 27 คน มีคณะรัฐมนตรี 59 ชุด มีรัฐธรรมนูญ 18 ฉบับ มีกบฏ 11 ครั้ง มีการปฏิวัติรัฐประหาร 9 ครั้ง
ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้แสดงให้เห็นว่าความขัดแย้งระหว่าง “คนมั่งมีมหาศาล” และ “คนชั้นกลาง” ฝ่ายหนึ่ง กับ “คนจนส่วนใหญ่” อีกฝ่ายหนึ่งซ่อนตัวอยู่ใต้เศรษฐกิจแบบกึ่งเปิดกึ่งปิด และการเมืองแบบกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย ความขัดแย้งนี้ เป็นความขัดแย้งเชิงโครงสร้างที่รอวันปะทุขึ้น ไม่วันใดก็วันหนึ่ง
แม้ว่าจะมีความพยายามปฏิรูปการเมืองโดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ซึ่งมีเจตนารมณ์ทำให้การเมืองเป็นของพลเมืองด้วยการขยายสิทธิ เสรีภาพ และส่วนร่วมทางการเมืองให้มากขึ้น พยายามทำให้ระบอบการเมืองโปร่งใสและสุจริตด้วยการเพิ่มองค์กรตรวจสอบมากถึง 8 องค์กร และมีกระบวนการตรวจสอบหลายชั้น รวมทั้งการทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพและประสิทธิภาพก็ตาม แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก็ไม่ได้ปรับความขัดแย้งเชิงโครงสร้างที่ฝังลึกและซ่อนอยู่อย่างจริงจัง โดยเฉพาะความขัดแย้งที่เกิดมาจากการจัดสรรทรัพยากรของรัฐไทยซึ่งเป็นปัญหาทางเศรษฐกิจแม้ว่ารัฐธรรมนูญดังกล่าวจะทิ้งเชื้อที่สำคัญไว้ในหมวดสิทธิเสรีภาพบางประการ เช่น การศึกษาฟรี การช่วยคนชรา คนพิการ และการตั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติขึ้น แต่การปรับโครงสร้างการจัดสรรทรัพยากรยังคงมีลักษณะเดิม ที่เป็นเช่นนี้เพราะรัฐธรรมนูญ ฉบับนี้ มุ่งเน้นแก้ปัญหาการเมืองเป็นหลัก
1.3 โครงสร้างเศรษฐกิจและการจัดสรรผลประโยชน์เดิมในโครงสร้างการเมืองแบบใหม่
เมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540 เน้นการเพิ่มส่วนร่วมทางการเมืองของพลเมืองและการทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพ ผลที่เกิดขึ้นจากการใช้รัฐธรรมนูญก็คือ
ระบบการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตและบัญชีรายชื่อทำให้พรรคการเมืองที่แข่งขันต้องเน้นเรื่อง “นโยบาย” มากขึ้นจากการหา (ซื้อ) เสียงธรรมดา จึงทำให้พรรคการเมืองบางพรรค โดยเฉพาะพรรคไทยรักไทย ใช้นโยบายประชานิยมไปหาเสียง และระบบเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญก็ส่งผลให้พรรคการเมืองที่ชนะเลือกตั้งได้เสียงข้างมากเกือบเด็ดขาดในการเลือกตั้งครั้งแรกๆ ในปี พ.ศ.2544 และได้เสียงเลือกตั้งเป็นเสียงข้างมากเด็ดขาดในปี พ.ศ. 2548
นโยบายประชานิยมของพรรคไทยรักไทยได้รับเลือก เมื่อเป็นรัฐบาลแล้ว รัฐบาลที่มีพรรคไทยรักไทยเป็นแกนนำก็เร่งคิดนโยบายประชานิยมมากขึ้นเรื่อยๆ
สภาวะเช่นนี้ ทำให้ความขัดแย้งที่ถูกปกปิดหรือซ่อนตัวอยู่ กลับเปิดออก ทำให้คนจนส่วนใหญ่ที่ไม่มีอำนาจต่อรอง และเข้าไม่ถึงทรัพยากร ได้มีโอกาสลิ้มลองสิ่งที่ไม่เคยได้ลองมาก่อน ไม่ว่าจะเป็นการรักษาพยาบาลกึ่งฟรี การมีกองทุนหมู่บ้าน การได้รับจัดสรรเงิน SML รายจังหวัด การได้ทุนไปเรียนต่างประเทศอำเภอละ 1 ทุน หรือการกู้ยืมเงินเพื่อการศึกษา การผลิตสินค้าพื้นบ้านหนึ่งตำบลหนึ่งผลิตภัณฑ์ ฯลฯ ทำให้เกิด “สำนึกใหม่” ทางการเมืองของคนจน ถึง “อำนาจ” ของคะแนนเสียงเลือกตั้ง และความสัมพันธ์ระหว่าง “นโยบาย” ของพรรคการเมืองที่หาเสียงเป็นรัฐบาล กับทรัพยากรที่ตนจะได้รับ และที่สำคัญทั้งหมดนี้เป็นผลมาจากพรรคการเมืองที่ตนเลือก และเป็นพรรคที่กำหนดนโยบายนี้สามารถนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เพราะเป็นเสียงข้างมาก จึงไม่น่าแปลกใจว่าในการเลือกตั้งทั่วไปครั้งที่ 2 พรรคไทยรักไทยจึงมีเสียงข้างมากเด็ดขาด ในภาวะเช่นนี้ เราอาจวิเคราะห์ได้ว่าคะแนนเสียง 1 เสียงที่ให้ คือ คำขอให้เข้าถึงทรัพยากรที่คนเหล่านั้นไม่เคยคิดว่าจะได้ แต่ได้มาจากการเลือกตั้งครั้งก่อน
ผู้เป็นหัวหน้ารัฐบาลและบุคคลในคณะรัฐมนตรีส่วนใหญ่เป็น “ผู้มั่งมีมหาศาล” ทั้งสิ้น ธุรกิจที่อยู่ในเครือข่ายก็มีทุนมหาศาลประมาณกันว่าไม่เคยมีรัฐบาลใดที่ชุมนุมผู้มั่งคั่งทางเศรษฐกิจได้มากเท่ารัฐบาลไทยรักไทย อำนาจของทุนดังกล่าวที่มีต่อสื่อมวลชนและบุคคลต่างๆ ที่อยู่ในตำแหน่งสำคัญเป็นที่กล่าวขวัญกันบ่อยขึ้น และจุดเปลี่ยนอยู่ที่เมื่อครองอำนาจไประยะหนึ่ง รัฐบาลก็ออกนโยบายที่เป็นประโยชน์ต่อธุรกิจในเครือข่ายจนเป็นที่มาของคำกล่าวที่ว่า “ทุจริตเชิงนโยบาย”
ทั้งนี้เพราะนโยบายต่างๆ ออกมามักเป็นการเอื้อประโยชน์ต่อธุรกิจของนักการเมืองเหล่านั้น จึงเป็นที่น่าสังเกตว่านักธุรกิจหลายคนเมื่อมาเข้าสู่วงการเมืองกลับมีฐานะร่ำรวยขึ้น รวมถึงคนในครอบครัวและพวกพ้อง ที่ล้วนมีธุรกิจที่ต่อเนื่องกัน ถึงแม้จะมีองค์กรตรวจสอบ และให้มีการเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินหนี้สิน แต่มิได้ทำให้ประเด็นเหล่านี้หมดสิ้นไป เพราะการเลี่ยงการตรวจสอบทำได้ไม่ยากโดยมีผู้อื่นครอบครองแทน การทำธุรกิจขนาดใหญ่โดยคนที่เกี่ยวข้องกับคนในรัฐบาลมีมากมาย โครงการขนาดใหญ่จะอยู่ในการดำเนินการของกลุ่มทุนที่เข้าสนับสนุนทางการเมืองทั้งสิ้น คนรวยยิ่งรวย คนชั้นกลางถูกทอดทิ้ง
แม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540 เพิ่มส่วนร่วมทางการเมืองให้ประชาชนก็จริงอยู่ มีการกระจายอำนาจมากขึ้น แต่ประชาชนส่วนใหญ่ที่ยังยากจนและต้องพึ่งพิง ก็ยังไม่มีสำนึกและทักษะพอที่จะใช้เครื่องมือที่รัฐธรรมนูญให้ไว้อย่างจริงจัง ประกอบกับช่องทางการเข้าถึงกระบวนการมีส่วนร่วมยังไม่เปิดกว้างพอ และภาครัฐเองยังขาดความจริงใจในการให้ประชาชนมีส่วนร่วม กฎหมายที่เกี่ยวข้องที่ต้องออกมาตามรัฐธรรมนูญกลับมิได้ออกมา เพราะกระบวนทัศน์แบบเดิมๆ ที่ยังมิได้เปลี่ยนไปสู่การบริหารราชการแนวใหม่ที่ให้ประชาชนเป็นศูนย์กลาง แม้มีพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พุทธศักราช 2546 ออกมาก็ตาม อีกทั้งข่าวการทุจริตในระดับต่างๆ มีมากขึ้น
นอกจากนี้ประชาชนส่วนใหญ่ยังติดใจในความหอมหวานของทรัพยากรที่ได้จากนโยบายประชานิยม จึงทำให้การตรวจสอบรัฐบาลโดยประชาชนไม่เกิดขึ้นจริงจัง กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ สำนึกในการตรวจสอบรัฐบาลที่รับมอบอำนาจไปจากตน อยู่ในระดับต่ำกว่าสำนึกในคะแนนเสียงเลือกตั้งที่ใช้แลกกับทรัพยากรที่ได้มา นอกจากนั้น วัฒนธรรมในระบบอุปถัมภ์แบบเดิมในลักษณะ “ราษฎร” หรือ “ไพร่ฟ้า” ยังเป็นหัวเชื้อให้ประชาชนส่วนใหญ่ “เชื่อฟัง” และ “รอคอย” ความหวังจากรัฐบาล การเมืองภาคพลเมืองยังอ่อนแอ ภาคประชาสังคมเริ่มเติบโตเพราะกระแสโลกาภิวัตน์ที่โถมเข้ามากระทบ และกลุ่มคนเริ่มรวมตัวกัน และเรียนรู้มากขึ้น แต่เป็นไปแบบไร้ทิศทาง ต่างคนต่างทำ อีกทั้งภาครัฐยังเข้าแทรกภาคประชาสังคม และแย่งงานภาคองค์กรพัฒนาเอกชนมาทำเสียเอง หรือดึงคนเหล่านั้นให้หันมาเห็นดีเห็นงามกับนโยบายประชานิยมของรัฐ
ระบบการตรวจสอบในรัฐธรรมนูญเองซึ่งได้รับความไว้วางใจในระยะแรกก็ตกอยู่ในภาวะลำบาก มีการสรรหาและแต่งตั้งบุคคลในองค์กรเหล่านั้นขึ้นใหม่ ซึ่งสังคมเชื่อว่า ตกอยู่ภายใต้อิทธิพลทางการเมืองของรัฐบาล ความเชื่อมั่นองค์กรดังกล่าวในระยะหลังก็ลดลงมาก ทำให้ภาพลักษณ์ขององค์กรอิสระ และองค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างๆ ตกต่ำลง ความน่าเชื่อถือและความไว้วางใจที่ประชาชนมีกลับลดลง เพราะความคลางแคลงใจในการทำงานขององค์กรเหล่านี้
สื่อมวลชนเองก็ตกอยู่ภายใต้ความจำเป็นทางรายได้เพื่อการดำรงอยู่ เมื่อวิพากษ์วิจารณ์มากขึ้น ก็จะถูก “งดโฆษณา” จนในท้ายที่สุด เสียงวิจารณ์ที่เคยดังในรัฐบาลก่อนๆ ก็ค่อยๆ หรี่ลงและเลือนหายไปในท้ายที่สุด ประกอบกับบุคลากรของรัฐบาลบางส่วนยังทำธุรกิจด้านสื่อเสียเอง เป็นเหตุให้สามารถควบคุมการทำงานของสื่อได้อย่างเต็มที่
ดูเหมือนรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะเน้นการปฏิรูปการเมือง ปฏิรูประบบราชการ แต่ผลของมันกลับร้ายแรงและสร้างความเจ็บปวดให้สังคมไทย ทั้งนี้สิ่งที่ดูเหมือนจะขาดหายคือการปฏิรูปการศึกษาของพลเมืองให้เกิดปัญญาที่จะสามารถรู้เท่าทันนักการเมือง สามารถติดตามตรวจสอบการทำงานของนักการเมืองเองได้ และสร้างจิตสำนึกสาธารณะ และธรรมาภิบาลกลับไม่เกิดขึ้น หรือเกิดน้อยมาก เพราะประชาชนถูกชักนำให้สนใจกับผลของการนำนโยบายประชานิยมไปปฏิบัติ และภาคราชการเน้นการปรับโครงสร้างกรมกอง การทำงานให้คล่องตัว เป็นหลัก แต่ละเลยการเน้นการสร้างคุณธรรม จริยธรรม การปรับกระบวนการทำงานจึงเป็นการแตกองค์กร สร้างอำนาจ และตำแหน่งมากกว่า
1.4 จุดแตกหัก
หากสำรวจนโยบายรัฐบาลพรรคไทยรักไทยให้ดีจะพบว่านโยบายหรือยุทธศาสตร์เพื่อคนมั่งมีหรือคนชั้นกลางอย่างแท้จริงดูจะไม่เด่นชัดเท่านโยบายประชานิยม นโยบายบางนโยบายที่ “น่าจะดี” สำหรับคนกลุ่มนี้ เอาเข้าจริงก็มีผลกระทบต่อคนกลุ่มนี้เช่นกัน เช่น นโยบายเขตการค้าเสรีที่ทำกับออสเตรเลีย หรือนิวซีแลนด์ ก็อาจเป็นผลดีต่อสินค้าและบริการบางตัว แต่กระทบต่อสินค้าและบริการตัวอื่น
สิ่งสำคัญที่สุดก็คือการเข้าถึงอำนาจการเมืองและทรัพยากรของคนกลุ่มนี้ลดลง ไม่ว่าการยกเลิกการแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา เปลี่ยนมากเป็นการเลือกตั้ง ทำให้ข้าราชการทหาร พลเรือน และคนกลุ่มนี้หมดอำนาจ “ดุลและคาน” พรรคการเมืองไป อาวุธสำคัญของคนกลุ่มนี้คือ “เสียงดัง” ก็ถูกปิดกั้นลง เมื่อสื่อต่างๆ ขาดความอิสระอย่างแท้จริง และเกรงอำนาจทางเศรษฐกิจและทางกฎหมายของรัฐบาล จุดแตกหักเกิดขึ้นเมื่อนายสนธิ ลิ้มทองกุล ถูกปิดกั้นการแสดงความคิดเห็นในรายการโทรทัศน์ของรัฐบาล “เมืองไทยรายสัปดาห์” ก็ย้ายสถานที่จากสถานีโทรทัศน์มาเป็นสัญจร เกิด “ปรากฏการณ์สนธิ” ซึ่งเป็นจุดรวมของผู้ที่รับรัฐบาลไม่ได้
หลังจากนั้น ความขัดแย้งก็ขยายตัวและมีผู้เข้าร่วมขบวนการมากขึ้นเมื่ออดีตนายกรัฐมนตรีขายหุ้นชินคอร์ปอเรชั่น 73,000 ล้านบาทโดยไม่ต้องเสียภาษี เกิดปรากฏการณ์ “พันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย” และ “คนเสื้อเหลือง” ลุกลามไปทั่วประเทศ ท้ายที่สุดก็จบลงด้วยรัฐประหารเมื่อ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 และการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในปี พ.ศ. 2550 เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 ที่เน้นการแก้ปัญหาของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540 และให้ความสำคัญกับการปรับโครงสร้างสถาบันทางการเมือง และเน้นระบบตรวจสอบให้เข้มแข็งขึ้น มีการยุบพรรคการเมืองได้หากมีการทุจริตเลือกตั้ง
แต่กระนั้นการเลือกตั้งในปลายปี พ.ศ. 2550 ทำให้พรรคการเมืองใหม่ที่มาจากพรรคไทยรักไทยเดิมได้รับเลือกตั้งมากที่สุดอีกครั้ง ความขัดแย้งก็เริ่มต้นขึ้นและทวีความรุนแรงจนมีผู้เสียชีวิตหลายรายในหลายเหตุการณ์ ที่สำคัญก็คือ มีความสงสัยว่ามีการ “ปลุกกระแส” คนเสื้อแดงจากรากหญ้าจังหวัดต่างๆ ขึ้นสู้
ความแตกต่างทางความคิดทางการเมืองมีมานานทั้งจากสังคมเมือง และชนบทที่ความคิดเห็นต่างกัน มาจนถึงความแตกแยกเมื่อมีการปฏิวัติเมื่อ 19 กันยายน 2549 ทำให้ประชาชนในชนบทรู้สึกว่าพรรคการมเองที่เขาชื่นชอบเสียอำนาจ และนักการเมืองบางส่วนต้องถูกพิพากษาให้เว้นกิจกรรมทางการเมือง 5 ปี และในที่สุดการลุกขึ้นต่อต้านคนที่อยู่ฝ่ายตรงข้ามเกิดขึ้น และมีการแบ่งแยกในสังคมอย่างชัดเจนถึงกลับใส่เสื้อแยกสี และมาถึงขั้นแตกหักเมื่อ มีการปฏิวัติ และอีกครั้งสองฝ่ายใช้กำลังปะทะกัน เมื่อ 7 ตุลาคม 2551 จนมีผู้เสียชีวิต และอีกหลายครั้งในเวลาต่อมา จนถึงสงกรานต์เลือดในปี 2552 แม้ว่าวันนี้ ดูเหมือนคลื่นลมจะสงบลงชั่วคราว แต่ไม่มีใครแน่ใจว่ามรสุมใหญ่แห่งความขัดแย้งจะเกิดขึ้นเมื่อใดอีก
ดังนั้น ความขัดแย้งนี้ยังไม่จบ และยังไม่รู้ว่าจะจบลงด้วยความรุนแรงหรือสันติ
1.5 เราจะวิเคราะห์ความขัดแย้งนี้อย่างไร?
ทางเลือกวิเคราะห์มีหลายทาง แต่สองทางหลักน่าจะเป็นสิ่งน่าคิด
ทางแรก ความขัดแย้งนี้เป็นเรื่อง “บุคคล” ระหว่างอดีตนายกรัฐมนตรีและผู้สนับสนุน กับฝ่ายต่อต้าน ถ้าวิเคราะห์แนวนี้ เราก็พอจะมองออกว่า เมื่ออดีตนายกรัฐมนตรีและผู้สนับสนุนกับฝ่ายต่อต้าน ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเลิกราไปไม่ว่าจะด้วยเหตุใด ความขัดแย้งนี้ก็จบ และประเทศไทยก็เดินต่อไปได้ตามปกติ
การวิเคราะห์แนวทางนี้ แม้จะมีส่วนจริงอยู่บ้าง เพราะวัฒนธรรมการเมืองไทยเป็น
วัฒนธรรมอำนาจนิยม ดังนั้น ถ้าผู้มีอำนาจ (ไม่ว่าจะเป็นอำนาจในความเป็นจริงที่เรียกว่า “อิทธิพล” หรืออำนาจเงิน) ยอมยุติ ไม่ว่าเพราะยอมจำนน หรือเพราะเหตุอื่นใด บรรดาผู้จงรักภักดีก็จะยุติด้วย
แต่จุดอ่อนการวิเคราะห์แนวนี้ก็คือ ไม่ได้ดูที่ “ต้นเหตุ” ของการได้มาซึ่งอำนาจ การเมืองของผู้มีอำนาจเดิมและการใช้อำนาจ (ซึ่งรวมถึงอำนาจตามกฎหมาย อิทธิพลหรืออำนาจในความเป็นจริงและเงิน) ว่ามีฐานมาจากความขัดแย้งเชิงโครงสร้างทางเศรษฐกิจและทางสังคมที่ซ่อนตัวอยู่ และนโยบายประชานิยมที่อดีตนายกรัฐมนตรีใช้เพื่อให้ได้มาซึ่งคะแนนเสียงอย่างท้วมท้นได้เป็นเสมือนการเปิดพรมที่ปิดฝุ่นที่ซุกอยู่ใต้พรมให้ฟุ้งขึ้นมาแล้ว
ดังนั้น แม้วันนี้ คู่ขัดแย้งฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งยอมยุติ ซึ่งอาจทำให้ประเทศสงบลงได้ชั่วคราว คำถามใหญ่ก็คือว่า ถ้าวันหน้ามีผู้นำการเมืองคนใหม่มาใช้วิธีการในทำนองเดียวกับที่อดีตนายกรัฐมนตรีเคยใช้ได้ผลมาแล้วอีก ทั้งในวิธีการเข้าสู่อำนาจและการใช้อำนาจในตำแหน่ง ประวัติศาสตร์จะซ้ำรอยอีกหรือไม่
ทางที่สอง คือ วิเคราะห์ว่า ความขัดแย้งดังกล่าวมีลักษณะบุคคลของคู่ขัดแย้งอยู่ก็จริง แต่รากฐานสำคัญก็คือความขัดแย้งเชิงโครงสร้างในการจัดสรรทรัพยากรและความมั่งคั่งระหว่าง “คนมี” กับ “คนไม่มี” ซึ่งวันนี้มีสำนึกทางการเมืองถึงอำนาจของคะแนนเสียงในการเลือกตั้งว่าสามารถให้เข้าถึงทรัพยากรได้ และจะใช้อำนาจนี้ให้ตนเข้าถึงทรัพยากรกับพรรคการเมืองและนักการเมืองซึ่งอยากได้อำนาจการเมืองในฐานะรัฐบาล
ถ้าเป็นเช่นนี้ ก็พยากรณ์ได้ว่า ต่อแต่นี้ไป นโยบายพรรคการเมืองทุกพรรคจะเป็นประชานิยมหมด และจะแข่งขันกัน “แจก” ทรัพยากรอย่างไม่เป็นระบบ และโดยไม่คำนึงถึงผลกระทบในระยะยาวว่านโยบายประชานิยมฉาบฉวยที่คำนึงถึงแต่ว่ารัฐบาลจะให้อะไรกับประชาชน แต่ไม่ได้คำนึงว่า รัฐบาลจะหารายได้มาเจือจุนนโยบายเช่นนั้นให้ยั่งยืนได้อย่างไร
ในท้ายที่สุด นโยบายประชานิยมก็จะเป็นนโยบายเอาเงินในอนาคตมาใช้ แล้วผลักหนี้ไปให้คนในอนาคตรับ อันจะนำไปสู่วิกฤติที่รุนแรงในโครงสร้างเศรษฐกิจระยะยาวดังที่ประเทศหลายประเทศในละตินอเมริกาประสบมาแล้วในอดีต
2. การปฏิรูปประเทศไทย: ทางรอดที่เหลืออยู่
ด้วยเหตุนี้ ถ้าเราวิเคราะห์สาเหตุรากฐานที่แท้จริงของความขัดแย้งว่าเป็นความขัดแย้งเชิงโครงสร้าง คำถามที่จะเป็นโจทย์ใหญ่ของการวิจัยก็คือ อะไรคือยุทธศาสตร์การฟื้นฟูประเทศเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความขัดแย้งเช่นนี้อีก?
ถ้าเหลียวหลังไปดูความสัมพันธ์ระหว่างโลกกับประเทศไทยและความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองอันเกิดมาจากแรงกดดันภายนอกและปัจจัยภายในดังได้กล่าวมาในข้อ 1 ข้างต้นแล้ว เราจะพบว่า ในปัจจุบัน สถานการณ์ในโลกและในประเทศเปลี่ยนไปในระดับโลก
- ประชาธิปไตยเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้อีกต่อไป ถ้าประเทศไทยจะอยู่อย่างมีศักดิ์ศรีในเวทีโลก และประชาธิปไตยจะมั่นคงและหยั่งรากลึกก็ต่อเมื่อมีคนชั้นกลางเป็นส่วนใหญ่ในสังคม กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือประชาธิปไตยเป็นการปกครองที่เหมาะสมกับสังคมที่มีคนชั้นกลางเป็นส่วนใหญ่ (ในขณะที่ประเทศไทย คนส่วนใหญ่ไม่ใช่คนชั้นกลาง)
- ระบบเศรษฐกิจแบบเสรีเต็มที่ดังที่เป็นมาหลังกำแพงเบอร์ลินล่มสลายในปี ค.ศ. 1989 ได้ส่งผลให้ต้นตำรับทุนนิยมโลกคือทั้งสหรัฐอเมริกาและอังกฤษเกิดวิกฤติเศรษฐกิจอย่างร้ายแรงชนิดที่ไม่เคยมีมาก่อน และลุกลามไปทั่วโลก จนบัดนี้ เริ่มมีเสียงเรียกร้องจากประเทศดังกล่าวและจากองค์กรโลกบาลอย่างธนาคารโลก หรือกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ถึงการปฏิรูป ซึ่งอาจส่งผลต่อระบบคิดและกระบวนทัศน์ของนักเศรษฐศาสตร์โลกค่ายเสรีนิยม และการจัดระเบียบเศรษฐกิจใหม่ของโลก
- ความยากจน การเข้าถึงทรัพยากรของคนจนและความเป็นธรรมในสังคมเป็นวาระสำคัญของโลกที่บรรจุอยู่ในคำประกาศสหัสวรรษ (The Millennium Declaration) ซึ่งตั้งเป้าสหัสวรรษ (millennium goals) เอาไว้ว่าจะต้องแก้ไขโดยเร่งด่วน
ดังนั้น ในประเทศไทยที่คนส่วนใหญ่ยังยากจน ไม่มีอำนาจต่อรองในระบบเศรษฐกิจแบบตลาดอย่างแท้จริง และเข้าไม่ถึงทรัพยากร ทั้งยังนิยมชมชอบนโยบายประชานิยม (แบบไม่มีอนาคต) แต่เราต้องเป็นประชาธิปไตยเพื่อให้อยู่ได้อย่างมีศักดิ์ศรีในสังคมโลกและเพื่อตัวเราเอง เพราะประชาธิปไตยให้สิทธิ เสรีภาพ และทางเลือกที่อิสระต่อเรา ในขณะที่เผด็จการไม่มีให้ เราจะต้องมียุทธศาสตร์อย่างไร?
2.1 ยุทธศาสตร์ที่ 1: การปฏิรูประบบเศรษฐกิจเพื่อการจัดสรรผลประโยชน์ใหม่ในสังคม
เราจะต้องปรับโครงสร้างการจัดสรรทรัพยากรและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจเสียใหม่ เพื่อให้คนจนส่วนใหญ่สามารถเข้าถึงทรัพยากร และมีอำนาจต่อรองในระบบเศรษฐกิจแบบตลาด โดยไม่ต้องพึ่งพานโยบายประชานิยมซึ่งจะสร้างปัญหาในระยะยาว ทั้งนี้ เพื่อให้ในท้ายที่สุด สังคมไทยมีคนชั้นกลางเพิ่มขึ้นมากพอที่จะทำให้ประชาธิปไตยมีประสิทธิภาพได้จริง การปรับโครงสร้างการจัดสรรทรัพยากรและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจใหม่เป็นการถาวรโดยไม่พึ่งพานโยบายประชานิยมของบรรดาพรรคการเมืองจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการปรับกฎหมายเศรษฐกิจทั้งปวงใน 3 แนวทาง คือ
(1) รัฐธรรมนูญและกฎหมายต้องเปิดให้คนจนส่วนใหญ่เข้าถึงทรัพยากรและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจได้มากขึ้น โดยไม่ต้องรอให้รัฐบาลแต่ละรัฐบาลเป็นผู้แจก
- การเข้าถึงและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติในท้องถิ่น เช่น ป่าไม้ ที่ดิน แหล่งน้ำ ฯลฯ อย่างยั่งยืน โดยมีระบบตรวจสอบทางสังคมที่ดี
- การเข้าถึงและใช้ประโยชน์จากกลไกของระบบตลาด (market mechanism) ด้วยความช่วยเหลือของรัฐ โดยเฉพาะ แหล่งทุน เทคโนโลยี ระบบการขนส่ง (logistic) และการตลาด ฯลฯ
- การเข้าถึงและใช้ประโยชน์จากกลไกอื่นที่มิใช่ระบบตลาด แต่ส่งเสริมการแข่งขันในระบบตลาด (non-market institution) โดยเฉพาะการศึกษา การรักษาพยาบาล การสงเคราะห์ผู้ด้อยโอกาส การพัฒนาฝีมือแรงงาน ฯลฯ
- การสร้างอำนาจต่อรองในระบบตลาดโดยความส่งเสริมของรัฐ อาทิ การพาณิชย์อิเล็คโทรนิกส์ ระบบสหกรณ์ และการรวมกลุ่มรูปแบบอื่น การก่อตั้งสภาเกษตรกร สภาธุรกิจรายย่อย ฯลฯ
- การเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมที่สะดวก รวดเร็วและเสียค่าใช้จ่ายน้อย
(2) รัฐธรรมนูญและกฎหมายต้องปรับระบบภาษีอากร เพื่อให้รัฐมีรายได้เพิ่มขึ้นจาก “ผู้มั่งคั่งมหาศาล” เพื่อนำไปใช้ในรัฐสวัสดิการใหม่ ซึ่งอาจจำเป็นต้องมีระบบภาษีมรดก ภาษีทรัพย์สิน และระบบภาษีอื่นๆ ที่จำเป็น การปรับระบบภาษีอากรนี้จะทำให้รัฐไม่ต้องผลักภาระการกู้เงินไปให้ลูกหลานในอนาคตต้องรับเหมือนการหาเงินมาใช้ในนโยบายประชานิยม
(3) รัฐธรรมนูญและกฎหมายต้องสามารถกระจายการกระจุกตัวของความมั่งคั่งของกลุ่มธุรกิจขนาดใหญ่ โดยผ่านกลไกการใช้กฎหมายป้องกันการผูกขาดอย่างแท้จริง และตรงไปตรงมา
ทั้งหมดนี้ คือ การทำให้ “ประชานิยม” ตามอำเภอใจของแต่ละรัฐบาล กลายเป็น “รัฐสวัสดิการ” (welfare state) โดยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ที่ไม่ต้องอาศัยการหาเสียงของรัฐบาลใดๆ อีก
อย่างไรก็ตามการปรับโครงสร้างดังกล่าวจะต้องมีลักษณะไม่รุนแรง ฉับพลัน ซึ่งจะเป็นต้นเหตุใหม่แห่งความรุนแรงอีกวาระหนึ่ง ดังนั้นการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจดังกล่าว อาจมีกลไกแบบ “ค่อยเป็นค่อยไป” เพื่อลดแรงต้านและความขัดแย้ง
2.2 ยุทธศาสตร์ที่ 2: การปฏิรูประบบการบริหารรัฐ
เมื่อปรับโครงสร้างการจัดสรรทรัพยากรและผลประโยชน์ในสังคมใหม่แล้ว ก็ต้องปรับระบบการบริหารภาครัฐ ทั้งภาคการเมือง ภาคราชการ รัฐวิสาหกิจ ที่กระจุกตัวอยู่ที่รัฐส่วนกลางเสียใหม่ โดยมี 4 แนวทาง คือ
1. การปรับภารกิจของรัฐเสียใหม่โดยอาจต้องลดกฎเกณฑ์ ซึ่งควบคุมหรือแทรกแซงธุรกิจหรือเศรษฐกิจโดยไม่จำเป็นในบางเรื่อง เพื่อให้บุคคลมีเสรีภาพทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น (และลดการทุจริตโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐไปในตัว) การปรับภารกิจนี้จะต้องรวมไปถึงการถ่ายโอนสิ่งที่รัฐทำอยู่แต่เดิมไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ชุมชนท้องถิ่น ภาคธุรกิจเอกชน องค์กรภาคประชาสังคม เป็นผู้ทำแทน เช่น ป่าชุมชน การดูแลสวัสดิการของคนชราหรือผู้ด้อยโอกาสในท้องถิ่นโดยอาจต้องเพิ่มกลไกให้องค์กรเหล่านี้สามารถพิสูจน์ได้ว่า ตน ให้บริการนั้นๆ ได้ดีกว่ารัฐและมีประสิทธิภาพกว่ารัฐ (contestability)
ดังนั้น การจัดความสัมพันธ์ใหม่ระหว่างรัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ชุมชนท้องถิ่น ภาคธุรกิจเอกชน ภาคประชาสังคม จึงมีความจำเป็น
2. การปรับความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มทุนขนาดใหญ่ และกลุ่มทุนที่ควบคุมสื่อมวลชนรูปแบบต่างๆ กับการเมือง เพื่อสกัดโอกาสการใช้ทุนเพื่อเข้าสู่อำนาจรัฐ และเพื่อควบคุมสื่อมวลชน และสกัดการใช้อำนาจรัฐไปเอื้อประโยชน์แก่ธุรกิจหรือกลุ่มธุรกิจตน ในการนี้จะต้องมีการปฏิรูประบบการบริจาคให้พรรคการเมืองและการตรวจสอบ
3. การปรับโครงสร้างและกระบวนการทางการเมือง ประเด็นการปรับโครงสร้างและกระบวนการทางการเมืองนี้อาจยึดโครงและสาระหลักของรัฐธรรมนูญปี 2550 ได้ แต่ควรตัดสิ่งที่รัฐธรรมนูญปี 2550 เพิ่มเข้ามาโดยสร้างปัญหาให้กับการบริหารออกไป โดยมีประเด็นหลักๆ ดังนี้
3.1 รัฐสภาควรมี 2 สภาดังเดิม เพื่อประโยชน์ในการกลั่นกรองเรื่องสำคัญๆ ของประเทศให้รอบคอบ โดยให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นสภาหลักอันเป็นที่มาของรัฐบาล และรัฐบาลจะอยู่ได้ด้วยความไว้วางใจของสภานี้เท่านั้น
ส่วนวุฒิสภาไม่จำเป็นต้องมาจากการเลือกตั้ง (เพราะการจะเป็นประชาธิปไตยหรือไม่ ดูกับที่สภาล่างซึ่งมีอำนาจการเมืองที่แท้จริง) แต่ควรเป็นสภาที่สรรหามาจากหลากอาชีพให้มากที่สุด และมีผู้ดำรงตำแหน่งโดยตำแหน่ง เช่น ปลัดกระทรวง ผู้บัญชาการเหล่าทัพ นายกหรือประธานองค์กรวิชาชีพที่มีกฎหมายจัดตั้ง และเป็นสภากลั่นกรอง
3.2 การได้มาซึ่ง ส.ส. ควรมีการปรับปรุง ดังนี้
-ไม่บังคับให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรค แต่สนับสนุนพรรคการเมืองเท่านั้น เพื่อป้องกัน “เผด็จการของผู้บริหารพรรค”
-ระบบเลือกตั้งกลับไปสู่ระบบเขตเดียวคนเดียว 400 เขต และบัญชีรายชื่อ 100 คน โดยไม่มีคะแนนขั้นต่ำที่แต่ละบัญชีต้องได้
-การลดความสำคัญของหัวคะแนนและเพิ่มการติดต่อโดยตรงระหว่างผู้สมัครกับผู้มีสิทธิเลือกตั้ง (เช่น ให้ฉายหนังได้ แสดงมหรสพได้)
-ควรแยกการจัดการเลือกตั้งโดยส่วนราชการออกจากการควบคุมตรวจสอบการเลือกตั้งโดย กกต.
3.3 ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติ – ฝ่ายบริหาร – ศาล/องค์กรอิสระ
-ลดระดับความสัมพันธ์ของศาลกับการเมืองลง เช่น การเสนอกฎหมายโดยศาล
-ปรับมาตรา 190 ให้ชัดเจน โดยระบุประเภทต่างๆ ของสนธิสัญญาที่ต้องเข้าสภา
-กำหนดให้การที่ สส. หรือ สว. แจ้งปัญหาของประชาชนให้ส่วนราชการทราบเพื่อแก้ไข ไม่ถือเป็นการก้าวก่าย – แทรกแซงการทำงาน
- การนำระบบงบประมาณ 2 ขา (งบประมาณรายได้ – งบประมาณรายจ่าย) มาใช้แทนของเดิม ระบบการมีกฎหมายแผน (งบประมาณ) สำหรับการปฏิรูปเรื่องสำคัญที่ผูกพันหลายปี
3.4 การเพิ่มส่วนร่วมของพลเมืองในการเมืองทุกระดับ กล่าวคือ ระดับหมู่บ้าน ตำบล อำเภอ จังหวัด จนถึงระดับประเทศ โดยมีหน่วยงาน (อาทิ สำนักงานส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน ฯลฯ) และทรัพยากร (งบประมาณ) เพื่อการดังกล่าว รวมทั้งการสร้างจิตสำนึกสาธารณะ (civic mind) โดยผ่านพลเมืองศึกษา (civic education) ทั้งนี้ โดยใช้ชุมชนท้องถิ่นและชุมชนอื่นเป็นตัวขับเคลื่อน อย่างไรก็ตาม จะต้องมีกติกาทางสังคมหรือกฎหมายให้ชัดเจนในการชุมนุมโดยสงบ เพื่อมิให้มีการละเมิดกฎหมายและเสรีภาพผู้อื่น ทั้งต้องมีเกณฑ์ในการสลายการชุมนุมที่ชัดเจนด้วย
3.5การกำหนดให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญทุกครั้ง ต้องได้รับประชามติเห็นชอบจากประชาชน
4. การปรับการบริหารภาครัฐทั้งระบบ การดำเนินการปรับภาครัฐทั้งระบบเพื่อตอบสนองการจัดสรรทรัพยากรใหม่ อย่างน้อยต้องกระทำ ดังนี้
-การปฏิรูประบบราชการโดยเน้นที่การเพิ่มธรรมาภิบาลและจริยธรรม ควบคู่ไปกับการปฏิรูปกระบวนการบริหารราชการแผ่นดิน โดยต้องให้ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐรายงานรายได้ ที่มา และการดำรงตำแหน่งอื่น และมีการตรวจสอบอย่างสม่ำเสมอ รวมทั้งจัดความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำให้เหมาะสมมากขึ้น
-การปฏิรูปกฎหมาย โดยเฉพาะมีกระบวนการให้มีการทบทวนความจำเป็นที่ต้องจำกัดและควบคุมเสรีภาพโดยการออกใบอนุญาตเป็นระยะสม่ำเสมอ หากพบว่าไม่มีความจำเป็นก็ต้องยกเลิกการจำกัดเสรีภาพดังกล่าว
-การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมชั้นต้น โดยเฉพาะตำรวจ ซึ่งเป็นผู้ใช้บังคับกฎหมายหลักของประเทศ ให้มีอิสระตามควรในการรักษากฎหมาย โดยไม่ตกเป็นเครื่องมือทางการเมืองของฝ่ายการเมือง
000
II.บทบาทสื่อมวลชนในการปฏิรูปประเทศไทย
ในกระบวนการปฏิรูปดังกล่าว สื่อมวลชนอาจมีบทบาทสำคัญใน 2 ทางคือ สื่อผู้รายงานการปฏิรูปประการหนึ่ง และสื่อผู้ร่วมการปฏิรูปอีกประการหนึ่ง
1 ในฐานะ “สื่อผู้รายงานการปฏิรูปประเทศไทย”
ในฐานะนี้ สื่อมวลชนควรศึกษาติดตามทั้ง “เนื้อหาสาระ” และ “กระบวนการ” ปฏิรูป (ซึ่งสำคัญไม่แห้เนื้อหา) ให้ถ่องแท้ ควรเรียกร้องให้การดำเนินการของผู้เกี่ยวข้องเป็นไปอย่างโปร่งใส ให้สาธารณชนติดตามได้ตลอดเวลา และควรเปิดพื้นที่สื่อให้ฝ่ายต่างๆ ได้มีโอกาสเสนอความคิดของตนให้สาธารณชนได้พิจารณาอย่างสมดุลบทบาทนี้ สื่อมวลชนทำหน้าที่ได้ดีตามควรอยู่แล้ว จึงไม่จำเป็นต้องเน้นย้ำ
2 ในฐานะ “สื่อผู้ร่วมการปฏิรูป”
ในฐานะนี้ มีประเด็นสำคัญที่จะต้องถกเถียงกันเพื่อนำไปสู่การปฏิรูปสื่อมวลชนแขนงต่างๆ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งอันเป็นทั้งเหตุและผลของวิกฤตที่ผ่านมาด้วย
ประเด็นแรกที่จะต้องทบทวนคือ เมื่อสื่อเป็นอิสระออกจากรัฐมาตามสมควรโดยเฉพาะตั้งแต่การมีรัฐธรรมนูญ 2540 เป็นต้นมาแล้ว แต่สื่อมวลชนหลายแขนงยังหาเป็นอิสระออกจากเจ้าของกิจการไม่ กล่าวคือ
-สื่อของรัฐหรือแผ่นดินจะต้องแยกออกจากสื่อของรัฐบาล ในขณะที่สื่อของรัฐและแผ่นดินต้องทำหน้าที่เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของรัฐและแผ่นดิน ไม่เป็นฝักฝ่ายทางการเมือง แต่สื่อของรัฐบาลต้องทำหน้าที่เผยแพร่นโยบายและผลงานของรัฐบาล องค์กรเดียวกันไม่ควรทำหน้าที่ทั้ง 2 อย่าง เพราะในความเป็นจริง อำนาจทางการเมืองจะทำให้สื่อที่ทำหน้าที่รวมนี้กลับกลายเป็นสื่อที่ทำหน้าที่ “สื่อของรัฐบาล” เป็นหลัก
ดังนั้น ควรแยกสื่อที่มีบทบาทต่างกันนี้ออกเป็น 2 องค์กร และสื่อที่ทำหน้าที่สื่อของรัฐบาลก็ต้องมีความเป็นอิสระตามหลักความเป็นอิสระของสื่อ โดยเฉพาะจะต้องคุ้มครองข้าราชการ พนักงาน และลูกจ้างของรัฐ ในสื่อที่เป็นของรัฐและของรัฐบาล มีอิสระในการนำเสนอข่าวสารและความเห็นตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้อย่างแท้จริง
-สื่อเอกชนควรต้องทบทวนอย่างจริงจังว่า แม้สื่อมวลชนอิสระออกจากรัฐ แต่ยังอยู่ภายใต้อำนาจของเจ้าของกิจการแล้ว ความเป็นอิสระแท้จริงก็ไม่เกิด ดังนั้น จึงต้องทบทวนโครงสร้างความเป็นเจ้าของสื่อ ว่าสื่อประเภทใด (เช่น วิทยุ โทรทัศน์ ฯลฯ) ควรเป็นบริษัทมหาชน จำกัด ในตลาดหลักทรัพย์ หรือ บรรษัทพิเศษ ที่ไม่มีบุคคลใดสามารถเป็นเจ้าของหุ้นได้เกินกว่าร้อยละห้า เพื่อป้องกันการครอบงำสื่อ และควรออกกฎหมายคุ้มครองบุคลากรในกิจการสื่อมวลชนให้มีอิสระในการนำเสนอข่าวสารและความเห็นตามที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ เช่นเดียวกับบุคคลากรภาครัฐ
ประเด็นที่ 2 ที่สมควรจะมีการปฏิรูปสื่อมวลชนอย่างจริงจังก็คือ การมีจรรยาบรรณและการควบคุมจรรยาบรรณอย่างจริงจัง โดยองค์กรวิชาชีพสื่อ ทั้งนี้เพื่อคุ้มครองเสรีภาพในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของประชาชนอย่างแท้จริง ให้ได้ความสมดุลกับเสรีภาพในการนำเสนอข่าวและความคิดเห็น ประเด็นใหญ่ที่องค์กรวิชาชีพสื่อจะต้องให้ความสำคัญคือ
-การคุ้มครองผู้ที่ถูกสื่อละเมิด (เยาวชน หญิง ฯลฯ)
-การใช้สื่อไปเพื่อประโยชน์ทางการเมืองหรือเศรษฐกิจของเจ้าของกิจการ
ประเด็นที่ 3 ที่ควรจะต้องมีการพิจารณาอย่างจริงจังก็คือการคุกคามสื่อทุกรูปแบบ และความคุ้มครองที่รัฐและสังคมต้องมีให้สื่อผู้ทำหน้าที่เสมือน “สุนัขเฝ้าบ้าน” โดยเฉพาะในความขัดแย้งทางการเมืองที่รุนแรงนั้น สื่อมวลชนมักตกเป็นเหยื่อของการคุกคามโดยตลอด
ประเด็นที่ 4 อันควรได้รับการพิจารณาทบทวนอย่างแท้จริงก็คือ “ความหลากหลายและทางเลือก” โดยเฉพาะในสื่อวิทยุและโทรทัศน์ ซึ่งหากปล่อยให้เป็นไปโดยอิสระ สื่อก็จะตกอยู่ภายใต้ระบบพาณิชย์ของระบบทุน ทำให้การนำเสนอเป็นไปเพื่อตอบสนองความต้องการของผู้บริโภคส่วนใหญ่ โดยละเลยสิทธิในทางเลือก และความหลากหลายของผู้บริโภคข้างน้อย ในเรื่องนี้อาจต้องทบทวนตัวกฎหมายหรือหลักเกณฑ์บางประการที่บางประเทศ เช่น ฝรั่งเศส หรือ คานาดา ใช้อยู่ ในการบังคับให้ต้องใช้ภาษาหลักของประเทศ และต้องมีความหลากหลายเชิงวัฒนธรรมในบรรดาเพลง และความบันเทิงรูปแบบอื่นที่นำเสนอต่อสาธารณะ หรืออาจใช้รูปแบบการจูงใจด้วยระบบภาษีอากร เช่น มีการลดภาษีเงินได้และไม่เก็บภาษีมูลค่าเพิ่มรายการที่มีความหลากหลายทางวัฒนธรรมและสร้างทางเลือกให้ผู้บริโภค เป็นต้น
000
บทสรุป
ปาฐกถานี้ถูกตั้งชื่อว่า “บทบาทสื่อมวลชนกับการปฏิรูปการเมือง” แต่เมื่อวิเคราะห์มาจนถึงจุดสุดท้าย การปฏิรูปที่ต้องกระทำกลับเป็นการปฏิรูปประเทศที่ยิ่งใหญ่กว่าปฏิรูปการเมือง และการปฏิรูปการเมืองเป็นเพียงเสี้ยวส่วนเดียวของการปฏิรูปประเทศเท่านั้น และสื่อมวลชนเองนอกจากเป็นผู้รายงานการปฏิรูปแล้วยังต้องมีการปฏิรูปตัวเองหรือตัวเองจะต้องถูกปฏิรูปด้วย
ดังนั้น การปฏิรูปครั้งนี้จึงเป็นภารกิจที่สำคัญทางสังคมไทย เป็นภารกิจที่ยิ่งใหญ่และยากเย็นกว่าการปฏิรูปการเมืองเมื่อปี 2540 เป็นอันมาก แต่สูตรความสำเร็จของการปฏิรูปการเมืองเมื่อปี 2540 ก็ยังคงใช้ได้อยู่ในปัจจุบัน สูตรความสำเร็จนี้ประกอบด้วยสิ่งที่ ศ.นพ.ประเวศ วะสี เรียกว่า “สามเหลี่ยมเขยื้อนภูเขา” คือ ความรู้อันเป็นรากฐานแห่งการปฏิรูป ความเคลื่อนไหวทางสังคม และอำนาจการเมือง ที่จะทำให้ข้อเสนอการปฏิรูปสำเร็จได้จริงด้วยการแก้รัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ใน 3 ปัจจัยนี้ สื่อมวลชนเป็นกำลังสำคัญทั้ง 3 ปัจจัย
กระผมจึงหวังว่าสื่อมวลชนจะได้ช่วยทำหน้าที่สร้างความรู้ ส่งเสริมให้มีการเคลื่อนไหวทางสังคมและผลักดันให้อำนาจการเมืองดำเนินการปฏิรูปประเทศไทยให้สำเร็จ เพื่อยุติความขัดแย้งแบ่งฝ่ายและวิกฤตในปัจจุบัน ทั้งยังป้องกันไม่ให้เกิดประวัติศาสตร์ซ้ำรอยเกิดขึ้นได้อีก เพื่อความสันติสุขสถาพรทางสังคมไทยอย่างแท้จริง
ที่มาของภาพ: สมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย
